Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.
Органы местного самоуправления
Лекция 2
- Понятие органов местного самоуправления
- Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством
- Классификация органов местного самоуправления
- Понятие органов местного самоуправления
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что и государственные органы и органы местного самоуправления - это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.
Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления - это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.
Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.
В соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:
представительные органы местного самоуправления;
иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Согласно Закону (ст. 14) наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и т.п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.
Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.
Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на Основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного Самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
- Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством
Местное самоуправление, а, следовательно, и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением. Более точно, поскольку мы имеем в виду управление в границах муниципального образования, речь должна идти не о населении вообще, а о жителях конкретной локальной территории.
Под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна, либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц.
Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование, наиболее, значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования),регулярная, повседневная деятельность по осуществления местного самоуправления, и, в частности, по управления муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления наделенных собственной компетенцией необходимой для исполнения возложенных на них функций.
Текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются в более широких целях и для решения как минимум двух задач; политического и хозяйственного управления,- причем не всегда можно четко разделить эти задачи.
- Классификация органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления классифицируются на следующих основаниях;
- по способу образования;
- по назначению (степени специализации);
- по предметам ведения;
- по способу принятия решений;
- по типу исполняемых функций.
По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие.
По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения «отраслевые» органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими).
Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления, но и исполняет отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.
Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.
По типу исполняемых функций соответствует два типа органов – представительные и исполнительные.
Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.
Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение различается в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящихся к компетенции местного самоуправления.
- Структура и типы структур органов местного самоуправления
Возможные сочетание трех традиционно устойчивых элементов систем муниципального управления – представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основывается на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:
Вариант 1:
Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.
Вариант 2.
Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.
Вариант 3:
Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).
Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.
Этим вариантам соответствует следующие модели организационных структур (при их описании в отношение структурных единиц используется: мэр, совет, администрация).
Модель «сильный мэр-совет»
Мэр и совет избираются всем населением. «Сильный» мэр называется в силу ряда присущих в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседания, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизм досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.
Модель «слабый мэр – совет»
В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями советами. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.
Модель «Совет-управляющий»
В модели «совет-управляющий» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.
Модель «городская комиссия»
Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетание представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.
Модель «мэр-собрание»
Модель «мэр-собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Иначе данную модель называют «староста-сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждением местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, например назначаться или выбираться казначей.
Тема. Риск-менеджмент как раздел финансового менеджмента.
4. Методы избежания, методы удержания.
5. Страхование – основной прием риск-менеджмента.
Риск – это вероятность возникновения убытков или недополучения доходов по сравнению с прогнозируемым вариантом.
Под риском понимается возможная опасность потерь, вытекающая из специфики тех или иных явлений природы и видов деятельности человеческого общества. Риск – это историческая и финансовая категория. Как историческая категория, риск представляет собой осознанную человеком возможную опасность. Она свидетельствует о том, что риск исторически связан со всем ходом общественного развития.
Как финансовая категория риск предсталяет собой событие, которое может произойти или не произойти. В случае совершения такого события возможны три экономических результата: отрицательный (проигрыш, ущерб, убыток), нулевой, положительный (выигрыш, выгода, прибыль).
Рискология – наука о законах и закономерностях действия целеполагающих и целеосуществляющих систем по определению возможных опасностей, которые могут встретится в их будущей деятельности.
Одной из важнейших проблем является выделение предмета исследования рискологии. Рискология изучает, какие возможные риски, а также их величины (построение поля рисков) могут возникнуть в процессе определенной деятельности системы, которую называют основной. Прочее построения поля рисков напрямую не связан с основным видом деятельности, это особый вид деятельности (рисколгическая деятельность). Рискологическая деятельность, как сложное явление, может быть классифицирована самым различным образом.
Всю рискологическую деятельность в зависимости от учета временного фактора разделяют следующим образом:
Ретроспективная рискологическая деятельность связана с анализом проявившихся рисков и пострением на их базе моделей. Эти модели, могут, во-первых, объяснить почему из всего массива возможных рисков реализовались только эти, а во-вторых, либо построить новые, либо усоврешенствовать существующие модели, позволяющие проводить анализ и давать оценку рискам сегодняшнего момента или прогнозируемым. Проблема ретроспективной рискологической деятельности заключается в том, что многие ситуации, имеющие место, трудно оценить однозначно – отсюда нередко спорным является то, какие риски проявились, а какие нет. Другая проблема – так называемые неявные риски. Такие риски неощутимы на поверхности, но зачастую именно они играют роль роковой силы;
Текущая рискологическая деятельность связана с анализом и оценкой рисков, которые могут проявиться в настоящий момент. Текущая рискологическая деятельность имеет свои особенности, например, очень часто приходится сталкиваться с проблемой страхов и «определения ситуации»;
Перспективная рискологическая деятельность связана с прогностическими представлениями о рисках. Необходимо различать прогностическую деятельность как таковую, которая определяет варианты будущего, от перспективной рискологической деятельности, которая предназначена для определения, какие поля рисков несет в себе каждый из вариантов и чем это грозит в будущем;
Третий уровень или уровень конкретных наук. На данном уровне располагают области знания, являющиеся конкретно научными, т.е. здесь действуют так называемые специфические науки, имеющие свой предмет, свои методы и свои цели. Риск всегда связан с целеполаганием и целеосуществлением, и следовательно, любую науку всегда сопровождает рискологическая деятельность.
2. Виды предпринимательского риска.
Классификация предпринимательских рисков была предметом исследования многих ученых.
Кейнс в своей классификации использовал монетаристкий подход и рассматривал риск через призму отношений заемщик-кредитор. Он полагал, что в экономинческой жизни целесообразно выделить три основных риска.
Во-первых, это риск предпринимателя или заемщика , который возникает из-за сомнения, удастся ли действительно получить ту перспективную выгоду, на которую он рассчитывает. Этот вид риска возникает тогда, когда человек пускает в ход только свои деньги.
Во-вторых, это риск кредитора . Он возникает там, где практикуются кредитные операции, под которыми Кейнс понимал предоставление ссуд под реальное или личное обеспечение. Этот риск может быть связан с сомнением насчет обоснованности оказанного доверия, то есть с опасностью намеренного банкротства или других попыток должника уклониться от выполнения обязательств (в том числе и легальными способами), а также с возможной недостаточностью размеров обеспечения, то есть с опасностью невольного банкротства из-за того, что расчеты заемщика на получение дохода не оправдались.
В третьих, риск связан с возможным уменьшением ценности денежной единицы в связи с инфляцией. Исходя из этого, Кейнс считал, что денежный заем в известной мере менее надежен, чем реальное имущество. Это вид риска, как и первые два, также требует предварительной оценки.
Предпринимательский риск (ПР)
К основным видам ПР относят:
1. Производственный – связан с производством продукции.
Производственный риск связан – с материалами, трудом и технологиями, используемые фирмой. Управленцы сталкиваются с вопросами адекватного использования сырья, сокращения себестоимости продукции, эффективности подготовки кадров, сокращения потерь рабочего времени, установления эффективных форм оплаты труда, использования новых методов производства машин, механизмов, технологий, материалов и др. Не всегда представляется возможным оценить, будут ваши решения хороши для ближайшего времени и отдаленного будущего, возвратятся ли производственные затраты, в том числе затраты на исследования и проекты.
2. Коммерческий (маркетинговый) – отвечает за реализацию продукции
Коммерческий риск (маркетинговый) связан с неопределенностью того, где продать продукцию по цене, достаточной для дальнейших инвестиций. Другой важный элемент маркетингового риска временной разрыв между производством и реализацией продукции. Маркетинговый риск включает факторы, которые влияют на денежный и реальный спрос на товары и услуги. При этом содержание его составляют не рыночные изменения сами по себе, а невозможность точного определения размеров и времени этих измнений.
3. Финансовый – возникает в сфере отношения предприятий с обеспечивающей подсистемой финансовой системы.
Финансовый риск – связан с проблемой увеличенияи адекватного управления фондами фирмы: правильностью финансовых нужд фирмы в будущем. Неадекватный капитал (его структура и распределение) часто являются причиной неудач в бизнесе.
Среди предпринимательских рисков, принято выделять:
- систематический (общий, постоянно повторяющийся) риск, который обусловлен действием многообразных, общих для всех хозяйствующих субъектов факторов (с позиции рискологии они являются объектами). Это – снижениеповышение деловой активености в национальной экономике, регионе, отрасли деятельности. Это инфляция, сопровождающаяся неуклонным ростом цен и снижением покупательной способности денег. Это – изменение банковских процентов, налоговых и таможенных ставок, введение квот и ограничений на хозяйственные операции.
- несистематический (конкретный, специфический, отличительный) риск обусловлен действием факторов, полностью зависящих от деятельности самого хозяйствующего субъекта. Это –потеря рынков сбыта товаров, продукции, работ, услуг вследствие ухудшения их качества, неэффективной ценовой политики, низкого уровня маркетингового анализа; снижения доходности продаж и рентабельности капитала, ведущее к потере источников финансирования, к неплатежеспособности; снижение ликвидности активов баланса; рост дебиторской задолженности; иммобилизация оборотных средств.
Уровень систематических рисков относительно тождественен для различных хозяйствующих субъектов, тогда как уровень несистемтического риска сильно колеблется даже для организаций, сопоставимых по масштабу и сфере деятельности и другим общим признакам.
Все виды рисков взаимосвязаны между собой. В крупных компаниях работают специалисты по риску (риск-менеджера).
3. Оценка риска. Приемы управления риском.
В системе принципов оценки рисков четко выделяют три уровня:
Первый уровень – методологические принципы, т.е. принципы, определяющие концептуальные положения, являющиеся наиболее общими, а главное – не зависящие от специфики рассматриваемого вида риска (даже вариантные относительно характера и конкретного содержания целевых и ценностных установок);
Второй уровень – методические принципы, т.е. принципы, непосредственно связанные с видом деятельности, его спецификой, ценностными представлениями, конкретно-историческими ситуациями и т.д.;
Третий уровень – операционные принципы, т.е. принципы, связанные с наличием, достоверностью, однозначностью информации и возможностями ее обработки.
Оценка риска зависит от нескольких факторов:
Индивидуальное восприятие руководителем успеха (оптимист) и неудачи (консервативный тип). Специалисты считают, что приемлемый уровень риска обратно пропорционален количеству исполнителей;
Величина капитала, кот. располагает предприниматель, ибо существует большая разница, рискует ли предприятие, приняв то или иное решение 1% своего капитала или 90% своего капитала.
Условия, в кот. принимаются финансовые решения:
1. в условиях определенности, когда точно, с единичной вероятностью известны результаты каждого из альтернативных вариантов решений (например: инвестирование в депозитные сертификаты или государственные облигации)
2. в условиях риска, когда известна лишь вероятность получения каждого из результатов; вероятность определяется как степень возможности совершения данного события и измеряется от 0 до 1; сумма вероятностей всех альтернатив должна быть равна 1.
3. в условиях неопределенности, когда невозможно оценить вероятность потенциальных результатов.
Методы определения степени риска:
1. Статистический
2. Экспертный
3. Комбинированный
Возможна классификация по порядку формирования органов и в данном случае стоит отметить что избрание как способ формирования является доминирующим, но не единственным. Также КС РФ говорил о том, что такой способ должен быть приоритетным , так как «избрание» является самым демократическим, самым прогрессивным и характерным для местного самоуправления способом прямых выборов и формирования именно прямыми выборами соответствующих органов . Однако, это не единственный способ. Косвенный способ в том числе избрания как мы видим также достаточно широко используется - как через сам представительный орган, так и представительным органом из числа кандидатов по результатам конкурса (избрание лица на должность главы муниципального образования, например). Причем избрание косвенным способом касается не только главы муниципального образования, но и самих представительных органов, что вызывает вопросы, о которых мы говорили ранее. Имеется ввиду представительный порядок формирования представительного органа муниципального района, а теперь еще и городского округа с внутригородским делением. Если речь идет о районе, то косвенный путь состоит в том, что по должности представители нижестоящих уровней, в основном первого уровня, направляются в состав представительного органа муниципального района. Если же речь идет о гвардейских районах, то здесь иной порядок, потому что депутаты районных представительных органов могут быть избраны в состав представленного органа городского округа с внутригородским делением.
Способ, когда сочетаются делегирование по должности с избрание из числа депутатов, являлся предметом анализа со стороны суда в Постановлении КС РФ от 01 декабря 2015 года №30. Потмоу что в данном Постановлении заявитель оспаривает в том числе тот факт, что в представительных органах муниципального района по должности могут оказаться главы поселений, которые вообще не были избраны в том случае, если глава поселения назначен на должность по контракту через представительный орган, который избрал из числа тех лиц, которые были предложены конкурсной комиссии. В этом случае получается, что население вообще не участвовала никаким образом в определении статус данного лица и наделения его полномочиями. И в таком случае, безусловно происходит разрыв между волей населения в формировании органов и замещения должности главы поселения. В этой части КС РФ признал подобную практику не соответствующей Конституции РФ , но не указал, что само положение не конституционно, асослался на неправильное толкование закона , которое позволяет замещать должность представителя депутат представительного органа муниципального района. Такое толкование является неправильным!
Назначение по результатам конкурса - еще один способ, который достаточно прочно закрепился на практике, причем имеет он тенденцию к распространении. В чем плюсы такого подхода? Если лицо, глава администрации, назначается по результатам конкурса на должность, то мы имеем дела уже с дополнительными требованиями, которые мы можем выдвинуть в отношении этого лица. А именно это те требования, которые можно отнести к квалификационным требованиям. В этом и отличие по отношению к избираемому лицу, так как к избираемому лицу такие требования мы предъявить не можем.Поэтому те, кто считают, что практика назначения по конкурсу на должность муниципальной службы это более прогрессивная практика, они прежде всего указывают на профессиональные требования и критерии, как залог того, что лицо будет профессионально подходить к исполнению своих обязанностей. Правда в данном случае возникает проблема, которая связана с тем, что это лицо все же не избирается населением, а значит демократически начала не просматриваются. Но такое положение дел нас не должно особо смущать так как это известная проблема, которая порождается соприкосновением двух важнейших принципов: эффективность управления и принцип демократического участи населения формировании власти.
В отношении выборов необходимо отметить, что прямые выборы о которых мы говорим, и которые применяются и к муниципальным выборам (прямые муниципальные выборы), в случае косвенного применения выбора употребляется обычно понятие «избрание». Это терминологическая разница, которая может быть замечала.
Еще одна очень важная классификация, которая касается уровня органов в структуре, а именно насколько данный орган обязателен для создания и существования в соответствующей структуре? И речь в данном случае идет об обязательных и факультативных органах. Обязательными являются те органы, которые прямо предусмотрены в Законе №131: представительный орган, муниципальное образование и местная администрация. Это собственной три органа, которые являются обязательными. Нужно отметить, что их обязательность не является абсолютной, так как в ряде случаев может не формироваться представительный орган, если полномочия представительного органа осуществляются сходом и для этого есть соотвествующие признаки у муниципального образования. сейчас появились гибкие варианты, при которых обязательность не формирования представительного органа может быть только в том случае, если численность жителей с активным избирательным право не превышает 100 человек. В случае, если численность такого населения не превышает 300 человек, то у населения есть право не формировать представительный орган, а решать все вопросы сходом, входящие в компетенцию представительного органа. Эти полномочия можно возложить сход.
Еще одно исключение касается местной администрации. Существует конструкция, при которой совмещаются совместная администрация административного центра и муниципального района. Довольно спорная конструкция и в ЛО такая форма особо активно используется и в этом смысле наш опыт здесь может быть доступным и полезным, так как можно посмотреть уставы некоторых муниципальных районов ЛО и тех городов, которые имеют статус административного центра. В них не образуется собственно администрация. Любопытно также и то, что переход к совместной администрации обычно фиксируется в соглашениях, а уже потом закрепляется в уставах, в порядке изменения уставов. Это показывает, что соглашения между Муниципальными образованиями районами и поселения имеет существенное затаеннее в том числе для определения самой структуры органов местного самоуправления.
В чем может выражаться коллизия в связи с введением совместной администрацией? Для нас важно что составляет обязательные элементы организационно-правового статуса муниципального образования. Мы можем говорить о самостоятельности только тогда, когда все элементы организационно-правого статуса муниципального образования присутствуют. Если какого-то элемента нет, то возникает вопрос, а в данном случае останется ли вообще муниципальное упаренное дееспособны для решения вопросов собственного ведения. В случае, если совместная администрация образуется, то это значит что на администрацию муниципального района возлагаются в полном объеме все полномочия, которые осуществляла до этого местная администрация поселения. И уже в структуре администрации муниципального района образуются те самые структуры, которые занимаются решением вопросов для поселения: исполнение бюджета, например. За поселением остается принятие самого бюджета, представительный орган не отменяется и сохраняется, однако он контролирует уже деятельность администрации района в той части, в которой она реализует полномочия местной администрации поселения.
В этом случае может быть также проблема разграничения статуса муниципального образования города и района, так как если это единая администрация, то насколько удастся в данном случае обеспечить баланс интересов, а интересы у поселения и у района различны. И вот такое организационное смешение и организационное усечение местного самоуправления города оно может безусловно отразиться на том, вообще сможет ли реализовать свои задачи в данном случае городское поселение. Опять же, мы говорим о том, а насколько соблюдается сам статус муниципального образования - вот что для нас важно вот над чем необходимо подумать. В данном случае возникает вопрос, а тот ли статус избран для данной территории, тот ли статус муниципального образования: район либо это должен быть городской округ. Ведь вспорол эффективности можно решить по-разному. Нужно ли создавать совместную администрацию района и поселения - вот в чем вопрос, всегда ли это эффективно и нужно?.. Конструкция совместной администрации во многих случаях избирается для того, чтобы уйти от сложной процедуры преобразования муниципальных еден и наделения их иными статусами. Но опять же, на сколько такой вариант соответствует идее самостоятельности местного самоуправления - это вопрос, который все равно остается.
Факультативные органы
Главный вопрос и интересный для нас - насколько контрольно-счетный орган муниципального образования является факультативным? Он вроде не назван в числе обязательных, однако наличие такого органа в принципе как осуществление внешного финансового контроля является обязательным с точки зрения БК РФ. Как же быть? Вопрос в том, что обязательно ли он должен создаваться в каждом муниципальном образовании?..Следует напомнить, что вопрос об этом регулируется Законом «Об общих принципах контрольно-счетных органов Субъектов РФ и муниципальных образований». И в этом Законе можно заменить, что далеко не всегда каждому муниципальному образованию следует создавать свой контрольно-счетный орган. Можно использовать вариант внешнемуниципальной кооперации; можно передать эти полномочия району. Таким образом здесь можно сказать что функции то обязательные и их кто-то да должен осуществлять, но вместе с тем, сам орган как обязательный элемент в структуре концертного муниципального образования все-таки не есть общее правило.
Также известно, что в системе местного самоуправления не действует принцип разделения властей, однако это вовсе не означает, что виды публично-властной деятельности на различаются. Какой именно основной вид публично-властно деятельности орган осуществляет: правотворческий, исполнительный или контрольный, кончено же, имеет значение. И вот в зависимости от этого выделяются представительные орган, исполнительный орган и контрольный орган соотвественно. Также следует немного опозорить о статусе юридического лица. Следует в этой связи отметить, что в обязательном порядке статусом юридического лица у нас наделяются, согласно ФЗ №131, представительные органы городского поселения, городского округа муниципального района. Применительно к представительным органам сельского поселения городского района могут как наделяться, так и не наделяться правами юридического лица - это решается уже в уставе муниципального образования. Важно подчеркнуть, что для осуществления компетенции и властных полномочий наличие статуса рилчисекойо лица не имеет! Для публично-правового статуса мы на это не можем ориентироваться, поскольку и наделенный и не наделенный статусом юридического лица органы могут и должны осуществлять возложенные на них объемы полномочий.
По характеру полномочий мы тоже можем различать органы и здесь различные могут быть применены критерии. Те органы, которые обладают общей и специальной компетенцией они могут и должны обладатель внешне властными полномочиями, а вот собственно другая группа органов, которая собственно обеспечивают деятельность властных органов, обладающих властными полномочиями, это те самы аппаратные структуры, вспомогательные единицы, осуществляющие функции по материальному и техническому обеспечения органов местного самоуправления и должностных лиц.
Говоря же о принципах важно обратить внимание на то, что через принципы мы можем раскрывать статус органов местного самоуправления их внешние и внутренние взаимосвязи. Поэтому важно распределить принципы на 2 группы:
1) те, которые характеризуют органы местного самоуправления с точки зрения взаимоотношения с внешними субъектами, как то населения, государство. Прежде всего это принцип организационной обособленности (ст. 12). Но обособленность опять же не абсолютна, поскольку возможна в определенных случаях вмешательство государственной власти в том числе организационную самостоятельность местного самоуправления. Прежде всего, 75 статья. Речь в частности идет о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Эта конструкция позволяет в отдельных случаях осуществлять полномочия местного самоуправления органами государственной власти. В данном случае происходит как бы замена органов местного самоуправления органами государственной власти. Поэтому эта конструкция называется обычно «государственное вмешательство». Однако, возможно, что вмешательство будет произведено и в рамка государственного принуждения, в том случае, если допускаются нарушения действующими органами и в таком случае как принудительная реакция орган государственной власти следует также рассматривать как осуществление функция вместо органов местного самоуправления их полномочия. Но стоит отметить, такое положение дел может возникнуть также в силу объективных, чрезвычайных обстоятельств, в том числе и по инициативе самих муниципальных органов.
2) те, принципы, которые учитывают при установлении и выборе той или иной структуры органов местного самоуправления. Это так называемые внутренние принципы организации деятельности органов местного самоуправления.
Принцип неподчиненности органов и должностных лиц МСУ одних МО другим. Чем это обеспечивается, какими положениями и мерами возможно обеспечить эту неподчиненность с учетом двухуровневости системы? С одной стороны, система двухуровневая, с другой, не должно быть подчинения. Сложная конструкция. Как ее обеспечить? Разделить полномочия, прежде всего, обеспечить собственный круг вопросов каждому МО таким образом, чтобы не было пересечений, наложений этих вопросов, дублирования или подмены. Второй момент – развести финансирование и материальные ресурсы для соответствующих полномочий, ресурсы здесь следуют за полномочиями. Мы знаем, что это не всегда получается. Есть и организационные моменты, которые позволяют говорить о том, что эта неподчиненность обеспечена не в полной мере. Я привожу вам пример (слайд № 13), который связан с тем, каким образом работает конкурсная комиссия по подбору кандидатур на должность глав МО поселения, внутригородского района. Здесь появляется такое вполне однозначное правило, что половина членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы МО поселения, внутригородского района назначается главной МР или ГО с внутригородским делением, то есть вторым уровнем. Зеркальная ситуация, которую мы наблюдали в отношении формирования конкурсных комиссий при подборе кандидатур на должности глав МО в ГО и МР. Здесь эта половина членов комиссии – уже из назначенных районным главой. Соответственно, район также участвует в организационных полномочиях другого уровня МСУ.
Что касается самостоятельного определения структуры органов МСУ (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Во-первых, мы уже отметили, что не так однозначно само понятие структуры. Во-вторых, мы понимаем, что пределы такой самостоятельности ограничены общими принципами, той системой органов МСУ, которая установлена законом, и теми способами участия населения в определении структуры, которые также установлены федеральным законом № 131. Что же это за способы? Вспомним один из них – это референдум. Референдум по структуре действительно предлагается ст. 34 ФЗ № 131. Решение данного вопроса возможно через референдум особенно в том случае, когда еще не созданы органы МСУ и нет того представительного органа, который бы мог принять устав, чтобы в уставе закрепить структуру. На переходном этапе такие референдумы были предложены в качестве возможного варианта определения структуры. Однако столь непростая форма, дорогостоящая, организационно сложная, не получила широкого распространения. И в рамках реформы первого этапа, с 2003 по 2006 гг., когда проходило становление новых МО по новой модели, предложенной законом № 131, правом на референдум воспользовались только несколько муниципальных единиц в двух субъектах федерации. Все остальные субъекты федерации не использовали данный способ. Но как потенциально возможный он сохраняется, и в законе ему посвящено немало положений. Более распространенным является способ – решение представительного органа через устав: представительный орган принимает устав, и в нем определяется структура органов МСУ. Наконец, для переходного периода был предложен еще один способ, он достаточно популярен и для особых территорий. Это определение структуры органов МСУ законом субъекта федерации.
Следующий принцип – принцип участия населения в формировании и деятельности органов МСУ. Что касается формирования, это признак органа МСУ – участие населения в той или иной форме в формировании этого органа. Исключения нам тоже известны, когда представительный орган формируется путем делегирования выборных лиц МСУ – глав поселений, депутатов, и избрание из числа депутатов внутригородских районов в состав представительных органов городских округов с внутригородским делением. Возможен и другой прямой способ участия в формировании органов – это прямые выборы главы МО. По поводу этого способа ведутся особенно жаркие дискуссии. Подчеркиваю, именно установление возможности. Это значит, что далеко не обязательно замещать должность главы МО путем прямых выборов. Действие данного принципа понимается всякий раз законодателем все уже и уже.
Еще ряд принципов касается взаимоотношения органов МСУ с органами государственной власти, населением и другими внешними субъектами. Этих принципов мы уже касались, когда говорили об организационной самостоятельности и ее пределах. Подотчетность и ответственность органов МСУ перед населением и перед государством – это те два принципа, которые устанавливают границы организационной самостоятельности. То есть организационная самостоятельность вовсе не исключает, а даже предполагает реализацию ответственности перед государством и подконтрольности. То, какие формы и способы контрольной деятельности использует государство в отношении МСУ, мы частично обсуждали, говоря, например, о наделении полномочиями и контроле за реализацией отдельных государственных полномочий. Однако если посмотреть внимательней, мы увидим достаточно много других форм контрольной деятельности, связанных с контролем за законностью МСУ. Это прокурорский надзор, судебный контроль, в том числе по заявлению органов государственной власти субъекта федерации, контроль за муниципальными актами. Ответственность перед государством тоже предусмотрена. Какие меры ответственности? Например, отрешение от должности главы МО, расторжение контракта с главой администрации. Признание акта недействующим в судебном порядке в рамках нормоконтроля назвать мерой ответственности мы не можем. Мера ответственности – это то, что мы рассматриваем в рамках конституционно-правовой ответственности как лишение в данном случае неимущественного, нефизического характера, но предполагающее определенное воздействие на статус. В какой статье закона определены меры ответственности органов и должностных лиц МСУ перед государством? Там целый ряд статей, но конкретные меры, связанные с ответственностью представительного органа МО и главы МО и местной администрации перед государством – соответственно в 73 и 74 статьях. Здесь мы найдем те основания, по которым лицо или орган привлекаются к ответственности, те процедуры, которые при этом должны быть задействованы, и те меры, которые применяются. С этой точки зрения можно разложить каждую из этих статей. Кстати, издание акта, который был признан противоречащим закону и в связи с этим недействующим – это основание привлечения к ответственности.
Не только ответственность, но и позитивное взаимодействие, сотрудничество с органами государственной власти не исключается. Здесь формы не столь подробно регулируются законом – они оставляются на усмотрение самих взаимодействующих субъектов, но те же договоры о сотрудничестве не исключаются. На это обращал внимание и КС в «Курском» деле, говоря о том, что несмотря на то, что такие формы прямо не закреплены в 131-ом законе, они вполне могут быть использованы и вытекают из самой логики взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Переходим к анализу вопросов внутренней организации . Принцип приоритетного положения представительного органа в структуре органов МСУ. Этот принцип вытекает из Хартии, статья 3 которой делает акцент на том, что МСУ осуществляется через органы – советы, состоящие из представителей, избираемых непосредственно населением. Утверждается их право формировать подотчетные иные органы МСУ. Действительно, все органы МСУ так или иначе производны от представительного органа, ему подотчетны и подконтрольны.
Еще один принцип внутренней организации заключается в том, что должность председателя представительного органа и должность главы местной администрации не могут совмещаться. Из этого правила есть исключения. В ряде случаев такое сочетание возможно: в сельских поселениях и внутригородских МО городов федерального значения, если в уставах этих МО будет предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, который возглавляет глава МО, одновременно являющийся председателем представительного органа.
Кроме того, закон вводит дополнительные принципы, касающиеся распределения функций между главой МО, председателем представительного органа и главой местной администрации. В ст. 36 мы находим следующий принцип: глава МО, избранный представительным органом из своего состава, наделяется полномочиями либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Это новелла, когда допускается сочетание того и другого статуса, если глава МО избирается из состава представительного органа. Первоначально задумка была в другом: в том, чтобы ограничить полномочия главы МО, избираемого из состава представительного органа, только его функцией председателя представительного органа. В 2014 г. и в январе 2015 г. прошли реформы, и вновь появилось это сочетание: возможно из состава представительного органа избрать лицо, которое будет главой МО, но не председателем, а главой местной администрацией. С такими новеллами закон был применен в Иркутске в том деле, которое недавно было разрешено Конституционным Судом.
Если же глава МО избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то в этом случае он наделяется только полномочиями главы местной администрации. Здесь я бы хотела обратить ваше внимание на некоторую натяжку в самом этом способе замещения должности главы МО. Мы говорим об избрании: это значит, должна быть альтернатива. Однако кандидатуры для выбора главы МО представительным органом определяет конкурсная комиссия, которая формируется при непосредственном участии органов государственной власти субъекта федерации. У этой комиссии существует обязанность в этом случае предложить минимум две кандидатуры для избрания на должность главы МО, который будет далее еще являться главой местной администрации. И в этом только и состоит избрание: из тех кандидатур, которые предложены комиссией. Участие представительного органа в избрании главы МО сводится только к выборам из предлагаемых комиссией кандидатур. Здесь есть определенная проблема с тем, насколько мы обеспечиваем принцип приоритета представительного органа в системе органов МСУ и производности всех органов от представительного органа. В данном случае эта производность сужается, если по уставу предложен именно этот вариант. А выбор устава ограничен тем, что закон субъекта может безальтернативно предложить только один вариант замещения должности главы МО.
Принцип выборности главы , тем не менее, обязательный, конституционный, в законе он подтвержден. Глава МО – это выборное должностное лицо. Значит, даже если конкурсная комиссия рекомендует, все равно должна быть альтернатива, должны быть выборы. Три варианта мы здесь видим: либо непосредственно населением, либо избрание из состава представительного органа, либо из кандидатов, которых предлагает конкурсная комиссия по результатам конкурса. Любопытно обратить внимание на тот момент, что конкурсная комиссия, которая изначально придумана была для того, чтобы избирать главу МО с учетом профессиональных критериев, предъявляя к нему квалификационные требования, в этом случае уже не может руководствоваться этими правилами, потому что речь идет не о должности муниципальной службы – речь идет о публичной должности главы МО, который лишь выполняет полномочия главы местной администрации. Здесь возникает другая проблема: можем ли мы вводить профессиональные цензы для публичных должностных лиц, не являющихся лицами, замещающими должности службы? Пока законодатель остается на позиции недопустимости установления дополнительных требований, прежде всего потому что эта должность выборная. А при прямых выборах для пассивного избирательного права цензы вводятся только федеральным законом, и исключаются какие-либо профессиональные цензы.
На слайде № 20 обозначены еще несколько принципов внутренней организации, причем в сравнительном аспекте. Я обращаю ваше внимание на дореформенную ситуацию и то, каким образом она меняется в связи с реформированием МСУ.
До реформы 2014 г. глава МР в обязательном порядке наделялся полномочиями председателя представительного органа МР, если представительный орган формировался путем делегирования, то есть из числа глав поселений и депутатов. Сейчас же этот порядок изменен. Более того, закон № 136 дал возможность регулировать порядок формирования, полномочия и все иные вопросы организации и деятельности органов МСУ законом субъекта федерации , хотя использовал при этом такую формулу: «определяются уставом в соответствии с законами субъекта федерации». В конечном итоге закон имеет приоритет над уставом. Если законом будут установлены определенные требования, то устав не может от этого отклониться. В последнее время закон субъекта устанавливает безальтернативные формы организации, соответственно, уставы должны лишь этот безальтернативный вариант включить в свой текст.
В отношении модели делегирования еще одна новелла коснулась требования равной численности населения как нормы представительства при определении количества тех депутатов, которое посылает поселение в представительный орган района . С самого начала возникали серьезные сомнения в том, насколько этот принцип справедлив, если мы имеем в виду, что должно быть равное представительство населения района. Нужно учитывать численность населения в каждом поселении и в зависимости от этого формировать нормы представительства. 136-ой закон указал, правда, не в обязательном порядке, а как альтернативу, что в законе субъекта может быть предусмотрена не равная норма представительства от каждого поселения, а в зависимости от численности населения в каждом поселении. Все зависит от дискреции законодателя субъекта федерации: выберет он такой вариант или нет.
Должность главы администрации может замещаться либо главой МО, либо лицом, назначаемым на эту должность по контракту. Этот контракт будет заключаться главой МО по результатам конкурса на замещение данной должности. То есть глава МО по решению представительного органа о назначении соответствующего лица заключает с ним контракт. В данном случае мы не о выборах уже говорим, а о назначении в чистом виде.
Я бы хотела прокомментировать Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30 («Иркутское» дело). Дополнительно к федеральному закону оспаривался закон субъекта федерации, который предусмотрел безальтернативный вариант формирования органов и замещения должностей в отдельных МО. Основной акцент заявителей был направлен на то, что не соответствует Конституции возможность установления региональным законодателем безальтернативных вариантов формирования представительного органа и замещения должности главы МО, которую допускает федеральный закон. Федеральный закон допускает эту безальтернативность, субъект федерации ей пользуется. Более того, оспаривалось еще и то, что благодаря такому варианту регулирования допускается субъекту федерации установить различные варианты формирования органов МСУ в однотипных МО. Можно предположить, что в этом случае заявители усматривали нарушение принципа равенства.
Я привожу здесь (слайд № 22) не полный перечень аргументов Конституционного Суда. Здесь воспроизводится старая позиция о том, что прямые выборы не являются единственным способом формирования органов государственной власти и МСУ, поскольку Конституция это не предписывает, а указывает на то, что прямое народовластие не предполагается для использования во всех абсолютно случаях формирования органов и замещения должностей. Это дискреция законодателя, важно лишь, чтобы на каждом уровне были органы, которые сформированы путем выборов.
Важный аргумент связан с тем, в каких случаях особенности статуса влияют на особенности организации МСУ. Здесь у КС явно просматривается попытка учесть объективную специфику территорий, но до тех пор, пока эта специфика действительно требует установления этих особенностей. Этот аргумент нам известен, он приводился еще при установлении возможности отступления от принципа равенства субъектов.
Универсальный аргумент, который проходит здесь красной нитью – баланс интересов, государственных и местных. Очень абстрактный аргумент. В чем будет нарушен баланс, если мы дадим МО право выбрать свою модель организации, остается не очень понятным. Причинно-следственная связь здесь очень сложно усматривается.
В конечном итоге это все ведет к тому, что все МО разные. ГО и МР – это те муниципально-территориальные единицы, которые интегрированы в систему государственно-властных отношений в большей степени, чем любые другие МО, потому что они, помимо вопросов местного значения, осуществляют отдельные государственные полномочия. Само по себе это заявление тоже требует пояснения. Интегрирование есть с точки зрения функциональной, но не организационной. Это не объясняет организационную сторону, это объясняет только то, что вопросы местного значения производны, имеют корни в государственных задачах, но это не значит, что это влияет на организационные основы. Поселения более тяготеют к самоорганизации – таким образом определил КС различия в типах МО. Но как же объяснить возможность дифференциации в отношении однотипных МО? Это КС тоже делает, указывая на то, что и в однотипных МО возможны существенные особенности, различие в статусах. Например, один ГО – это административный центр, столица, выполняющая объем столичных функций, другой же ГО эти функции не выполняет. Раз у ГО – столицы эти дополнительные функции есть, значит, для дифференцированного подхода есть основания. Но как это связано с организационной самостоятельностью МСУ и с возможностью выбора единственной безальтернативной модели организации, другой по сравнению с иными ГО, это не объясняет.
Итоговые выводы. Многое будет не очень понятно, особенно замечание о том, что эти положения постольку конституционные, поскольку они направлены на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации МСУ и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти. У каждого уровня МСУ разный объем этих функций публичной власти. ГО и МР в большей степени нацелены на решение государственных задач, чем, например, поселения.
Дальше – конституционное толкование, которое придается проанализированным положениям. Позиция КС иначе истолковала положения закона, нежели они прямо буквально написаны. Федеральный закон определил, что субъект федерации без каких-либо критериев сам волен выбирать и устанавливать вариант организации МСУ в своем законе, а КС указал, в каком случае он способен это сделать. По крайней мере, четко разделено, когда может законодателем использоваться единственный безальтернативный вариант, а когда не может. КС полагает, что в связи с тем, что есть различия в статусе МО и связанных с социально-экономическим развитием функциях МО, то регулирование безальтернативного варианта формирования возможно в отношении представительных органов МР, ГО с внутригородским делением, замещения должностей глав МО МР, ГО, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городским округом. Значит, безальтернативное установление в законе субъекта варианта замещения должности главы МО, формирования представительного органа МР, ГО с внутригородским делением возможно, допустимо и конституционно, поскольку здесь учитывается концентрация государственных функций и задач в этих МО.
Здесь особенно интересно замечание по поводу городских поселений и внутригородских районов. Сами внутригородские районы – это низовой уровень муниципальных единиц. Каким образом здесь допустимо вторжение вплоть до установления порядка организации власти – это большой вопрос. КС пытается не разделять в целях обеспечения единства городского хозяйства ГО и его внутригородские районы. Но что такое городские поселения, в которых особая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, приближенная к ГО? Этот вопрос очень загадочный. У городского поселения в соответствии со ст. 14 совершенно другой набор вопросов местного значения и полномочий по их решению по сравнению с ГО. И это приближение к ГО даже теоретически сложно представить. Возможно, имеются в виду те городские поселения, на которые возложены столичные функции субъектов федерации, если городские поселения не наделены статусом ГО. Это единственный вариант, который можно предположить: административным центром субъекта федерации является город, который по своему статусу не является городским округом, а является городским поселением. Собственно, это не дает ответа на вопрос, чем же наличие этих столичных функций влияет на организационную самостоятельность в выборе модели МСУ. И почему установленный законом вариант организации МСУ будет лучше, чем выбранный самим поселением для решения тех вопросов, которые на него возложены, даже если это вопросы государственные? Тем более, что для контроля за осуществлением государственных полномочий у нас существуют свои механизмы.
Другой момент. КС считает конституционными эти положения только в той степени, в какой они не допускают безальтернативное регулирование порядка замещения должности главы МО сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным выше. Таким образом, установление в законе субъекта федерации единственно возможного варианта замещения должности главы МО в сельском и городском поселении, которое не наделено особыми государственными задачами и функциями, недопустимо. КС все-таки несколько изменил содержание закона № 131 в этой части. Поручение законодателю на федеральном уровне дано не было, а поручение законодателю субъекта дано однозначно: пересмотреть соответствующие законы в соответствии с тем конституционно-правовым смыслом, который был выявлен КС в этом деле.
Организационные модели МСУ. По каким критериям мы их можем отличать друг от друга?
¾ виды органов, составляющих структуру органов местного самоуправления;
¾ порядок формирования органов;
¾ компетенция каждого органа, входящего в систему;
¾ взаимоотношения внутри системы органов «по горизонтали» и «по вертикали».
Эти критерии мы учитываем, когда характеризуем соответствующую модель МСУ.Дальше на каждом слайде эти модели изображены (слайды 25 – 37). Наиболее демократичный и распространенный вариант – модель 1.
Модель 2. Стрелочки две, поскольку глава МО подписывает контракт, а представительный орган назначает главу местной администрации.
Модели 3.1 и 3.2 объединяет то, глава МО избирается не населением непосредственно, а представительным органом из своего состава. И здесь два варианта: либо он является председателем, либо он возглавляет местную администрацию. Модель, когда он возглавляет местную администрацию, обязательно используется в том случае, если глава МО избирается представительным органом по результатам конкурса по предложению конкурсной комиссии. То есть модель 3.2 будет и в том случае, когда избирается из состава депутатского корпуса, и когда избирается из числа тех кандидатур, которые предложила конкурсная комиссия. Население в любом случае формирует только представительный орган.
Модель 4 касается МР и ГО с внутригородским делением. Здесь акцент на то, что представительный орган формируется косвенным путем. Для МР косвенный порядок состоит в том, что главы поселений по должности становятся депутатами представительного органа МР, и дополнительно либо по равной, либо по неравной норме представительства депутаты избираются представительными органами поселений из их числа. Закон субъекта РФ решит, будет ли норма представительства равной или в зависимости от численности населения. Постановление, которое мы анализируем, признало неверным то толкование данного положения закона, в соответствии с которым в качестве таких глав поселений могут выступать те главы, которые не избраны населением. Если с главой поселения заключен контракт либо он избран из состава депутатов и выполняет полномочия главы администрации, то необходимо избирать другую модель формирования представительного органа МР либо менять порядок замещения должности главы поселения. КС подтвердил, что в представительном органе МР могут быть только избранные народом представители. Если они не избраны населением, то возникает проблема легитимности представительства интересов населения, поэтому данная модель должна быть изменена. Представительный орган ГО с внутригородским делением формируется путем делегирования только из числа депутатов.
В модели 5 не действует принцип разделения должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Он един в трех лицах.
Модель 6 – в том случае, если не формируется представительный орган вовсе, а его функции выполняет сход. Это возможно в зависимости от численности населения в поселении.
В пятой модели мы наблюдаем достаточно высокую концентрацию полномочий, которые по сути должны быть разделены, потому что у нас действует принцип несовместимости должности председателя и главы МА (местная администрация). Интересно еще и то, что при том, что глава МО является еще и главой МА, одновременно председателем соответствующего исполнительно-распорядительного органа, и тем не менее вариантов замещения этой должности Закон по-прежнему сохранил два: первый традиционный, который был и до этого в Законе (избрание населением), либо представительным органом (избрание из депутатского корпуса) – как это происходит во внутригородских территориях, правда в СПб, мы знаем, такой вариант не предлагается, потому что во всех МО предложена другая модель, а именно избирать главу МО из состава представительного органа. Поэтому на слайде относительно пятой модели пунктиром обозначены два вариант замещения должности. Этот вариант муниципальной организации одновременно допускает еще один вариант, когда ПО (представительный орган) избирает из числа кандидатур, предлагаемых не самим ПО, а той самой комиссией, причем даже для небольших поселений Закон такой вариант не исключает.
После принятия Постановления №30 (анализировалось ранее) КС РФ сказал насчет безвариативности замещения должности главы МО в сельских поселениях (дал толкование положениям Закона №131, дающим право субъектам своими законами безальтернативно устанавливать вариант замещения должности главы МО через избрание из числа кандидатур, предлагаемых комиссией по результатам конкурса): главным различием между МО является критерий разного объема публичных функций, возлагаемых на органы МСУ, законодатель может учитывать данный объем, НО в отношении значимых городских поселений Суд указал возможность безальтернативного установления, а в отношении сельских поселений и городских (которые не рассматриваются как особо значимые) указал на неконституционность подобного способа. Теперь вопрос в том, что делать с теми главами МО, которые уже избраны в неконституционном порядке? Тут КС РФ указал, что они должны сохранить полномочия до окончания срока, но законы должны быть приведены в соответствие с решениями КС РФ – это такой мягкий переходный вариант. Кстати, даже если субъект в своем законе установит альтернативы для сельских поселений, то выбор остается все равно за сельским поселением, но уже субъект не сможет диктовать свои правила, а просто может предложить варианты.
Новелла относительно схода: в качестве тех поселений, которые подпадают под возможность использования такой модели теперь Закон предложил еще и те поселения, где численность жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 300 (а не только менее 100, как было изначально). В отношении этой новой планки, она факультативна, то есть можно перейти к модели ПО – это уже как решит сельское поселение.
Сразу заметим, что подобная модель не для всех МО типична, а для тех, где есть такие поселения в качестве МО. В Ленинградской области таких вариантов просто нет.
Система органов местного самоуправления определяется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Первый представлен Законом № 131-ФЗ, в нем устанавливаются основы организации органов, которые включают в себя общие принципы, разграничивается статус основных органов, обозначаются варианты системы муниципальной организации. Субъекты Российской Федерации лишены возможности определять организационные основы, тем не менее, они закрепляют порядок формирования выборных органов (хотя избирательное законодательство почти полностью совпадает с федеральными нормами), проводят границы муниципальных образований. На местном уровне (в уставах муниципальных образований) происходит непосредственная организация системы органов местного самоуправления. Следует признать, что муниципалитет лишается возможности самостоятельно определять ее основы. Ряд ученых подвергают критике подобное решение государства. Так, Е.И. Колюшин, ссылаясь на конституционную норму ч. 1 ст. 131, закрепляющую право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, отмечает ее фиктивность. Он отмечает: «Поскольку в соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а устав муниципального образования принимается не населением, а местным представительным органом, постольку новейшее законодательное регулирование практически лишает население указанного права». В принципе в мировой практике существуют модели с широкой децентрализацией при решении вопроса о системе и структуре органов местного самоуправления. Например, в США имеется 50 различных муниципальных систем, но и здесь значительные полномочия концентрируются в компетенции штатов – то есть органов государственной власти уровня субъектов Федерации. Как представляется, полномочия по определению системы органов не являются основными. Главное предназначение местного самоуправления заключается в обеспечении действительных гарантий в решении населением вопросов местного значения, а это возможно как непосредственно, так и через систему муниципальных органов. Ее унификация на федеральном уровне при этом принципиального значения не играет. Поэтому следует согласиться с авторами, утверждающими о необходимости обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления, связанного с четким разграничением полномочий местных органов, взаимным контролем, механизмом сдержек и противовесов, позволяющих охранять границы собственной компетенции и обеспечивать взаимодействие органов. Представляется, что Закон № 131-ФЗ, как раз, и призван гарантировать данные качества муниципальных органов. Самостоятельность муниципалитета заключается в возможности выбора одного из, предлагаемых федеральным законодателем вариантов системы местных органов местного.
Еще одним объектом местной дискреции выступают наименования органов, закрепляемые уставами муниципальных образований с учетом местных традиций. Чаще всего, обыгрываемые в уставах названия, вполне традиционны. Например, наименование представительного органа обыгрывается словами «дума», «совет», «собрание». Встречаются совет депутатов города (Новосибирск), городской совет (Омск, Красноярск, Улан-Удэ), муниципальный совет (г. Зеленогорск), городская дума (Тула, Барнаул), дума города (Томск), муниципальное собрание (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве). Для исполнительного органа в большинстве случаях используются слова «администрация» и «мэрия»: мэрия г. Новосибирска, администрация г. Омска, местная администрация г. Зеленогорска. Встречаются и другие наименования – муниципалитет внутригородского муниципального образования Марфино в г. Москве. Высшее должностное лицо часто именуется как глава муниципального образования (внутригородское муниципальное образование муниципального округа № 66 г. Санкт-Петербурга, г. Зеленогорск), руководитель муниципального образования (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве), глава города (Барнаул, Красноярск), мэр (Новосибирск, Омск, Томск).
Органы местного самоуправления подлежат классификации в зависимости от компетенции, способа формирования, нормативного закрепления их статуса. Так, их можно разделить на предусмотренные в Законе № 131-ФЗ и все остальные (они предусматриваются только в уставах муниципальных образований, исключительно по усмотрению соответствующего местного сообщества). К первым относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (ч. 1 ст. 34). Кроме этого органы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и необязательные для муниципальных образований органы. Обязательность первых закрепляется в Законе № 131-ФЗ, муниципалитет не может быть организован без включения их в свою организационную систему. В ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в их числе названы: представительный орган, местная администрация и глава муниципального образования. Федеральным законом от 29.11.2010 № 315-ФЗ были внесены изменения в Закон № 131-ФЗ. В частности установлено исключение, дозволяющее не создавать местную администрацию в муниципальных поселениях районных административных центрах. Буквально в абз. 3 ч. 2 ст. 34 закона о местном самоуправлении значится: уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Все остальные органы учреждаются по инициативе муниципалитета. Причем, в эту группу входят как названные в Законе № 131-ФЗ (контрольный орган), так и в нем не обозначенные. Значительное количество муниципальных образований вообще не использует возможность расширения количества своих органов, ограничиваясь только обязательными. Прежде всего, это касается небольших поселений.
В крупных муниципальных образованиях обойтись без дополнительных органов довольно затруднительно, что объясняется значительным объемом работы, которая предопределяет необходимость более детального дробления задач и предметных функции. Отчасти такое положение объясняется и большими финансовыми возможностями подобных муниципалитетов. Существует два способа определения дополнительных органов. В первом случае, в уставе лишь предусматривается наличие таких органов, но сами они не перечисляются. Так, в ч. 2 ст. 41 Устава г. Новосибирска значится: В структуру мэрии г. Новосибирска входят структурные подразделения (отраслевые (функциональные) и территориальные органы) мэрии г. Новосибирска, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. Получается, что в данном акте устанавливается лишь вид таких органов (структурные подразделения), а также характер их статуса (отраслевые, функциональные и территориальные). А их перечень и статус должен определяться представительным органом по представлению главы местного самоуправления (ч. 2 ст. 41 Устава). Такое решение представляется перспективным, позволяющее, при необходимости, достаточно оперативно реагировать на изменяющиеся ситуации и без дополнительных сложностей изменять структуру органов.
Второй вариант предполагает закрепление в уставе полного перечня органов местного самоуправления. Он, к примеру, реализован в Уставе г. Барнаула. В ст. 63 все «иные органы» подразделяются на отраслевые (функциональные) и территориальные. В числе первых названы 13 комитетов города Барнаула и одно управление. Вторые представлены пятью районными администрациями г. Барнаула и таким же количеством сельских администраций, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в рабочих поселках и сельских населенных пунктах, расположенных на территории города и не являющихся муниципальными образованиями. С одной стороны, указанный подход обеспечивает большую стабильность организационной структуры муниципального образования, но, с другой, он не позволяет вносить в нее оперативные изменения. Ведь порядок внесения изменений в устав сложнее, чем корректировка любого другого местного нормативного правового акта.
В любом случае в число не предусмотренных Законом № 131-ФЗ, чаще всего входят, органы, реализующие исполнительно-распорядительные полномочия и подчиняющиеся местной администрации. Они могут быть отраслевыми (выполняют несколько общих функций в пределах одной отрасли местного самоуправления), функциональными (реализуют определенную функцию, действую в рамках нескольких муниципальных отраслей) или территориальными.
Система органов местного самоуправления зависит от способа формирования и соотношения основных органов (представительного, исполнительно-распорядительного и главы муниципального образования). Всего можно назвать 3 варианта организации такой системы. Характеристики первого: представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования и последний возглавляет местную администрацию. Во втором случае, представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования, но глава становиться председателем представительного органа. Местная администрация, в данном случае, возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта. Третий вариант предполагает прямые выборы представительного органа, косвенные выборы главы (избирается представительным органом из своего состава), который становится председателем представительного органа. Местная администрация также возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта.
Классификация органов местного самоуправления
Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они определенный прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо “объективные” основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.
При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством используем классификацию их по следующим основаниям: способу образования; назначению (степени специализации): предметам ведения; способу принятия решений: типу исполняемых функций.
По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, нужно только отметить обязательность выборного органа в муниципальном образовании как одного из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа), но основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т. п.
Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т. е. выборы являются способом не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, Конституция) или местным (устав муниципального образования).
Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие - другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры. Это будет рассмотрено ниже, при построении моделей структурной организации местного самоуправления.
По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а пол органами специального назначения - “отраслевые” органы, т. е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими из его сфер. Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.
Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве специализированных (Отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.
Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т. е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие.
С этой точки зрения вводимые нами основания классификации оправданны, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством. При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.
Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняютотдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт, который нужно учитывать.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.
Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично, Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом возможен, и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример - представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.
Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность - прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально скажем решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В “политическом” плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности. По названным причинам следует со всей серьезностью подходить к вопросу о способах принятия решений каждым конкретным органом по каждому конкретному направлению деятельности и учитывать этот фактор при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством.
Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге (поэтому мы используем термин “проектная функция”) и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - “программная функция”), направленной на осуществление проекта.
Этимдвум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.
На представительные и исполнительные в “чистом виде” мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, “вырождение” органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.
Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.
Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутри муниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.
Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из них в этой системе.
Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.
Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т. п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом -аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.
Но сама местная администрация неоднородна по качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.
Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно “в чистом виде” выделить “абсолютно представительные” и “абсолютно исполнительные” органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).
Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению-орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.
Классификация органов местного самоуправления может проводиться а по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.
Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
♦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
♦ делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;
♦ добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.
По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.
Зарубежный и отечественный опыт организации муниципальной власти
Для оценки способов формирования и компетенции органов местного самоуправления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Существует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов. Основные схемы, принятые в США, изображены на рис. .
1. Форма «совет-мэр», или форма со слабым мэром. Н аселение избирает совет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.
2. Форма «мэр-совет»,
или форма с сильным мэром.
Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть его квалифицированным большинством голосов
(обычно 2 / 3).
3. Форма «совет-управляющий» . Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.
4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).
1. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.
В Германии сложились 4 основные организационные формы местного самоуправления.
1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.
2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельноравление общины - магистрат (коллегиальный исполнительныйорган),возглавляемый бургомистром.
3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего состава, руководит и советом, и администрацией.
4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, отдельно избирается глава администрации (директор или городской голова).
В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комбинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.
В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 года сложились две основных модели организационных структур местного самоуправления.
1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновременно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего состава избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.
2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решениями совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям к главе администрации.
Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.
Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.
В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования он:
♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
♦ в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
♦ в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
♦ не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 года введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Он может:
♦ состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;
♦ избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального образования
Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из численности населения муниципального образования:
♦ 7 - при численности жителей менее 1000;
♦ 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;
♦ 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;
♦ 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;
♦ 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;
♦ 35 - при численности жителей свыше 500 тысяч.
Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.
Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.
В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:
♦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
♦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
♦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
♦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
♦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
♦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
♦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
♦ определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
♦ контроль исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях - 1 депутат.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:
♦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
♦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
♦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;
♦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть отклонено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2 /з от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.
