Муниципальное право как отрасль науки. Муниципальное право как научная дисциплина. Муниципальное право РФ как наука и учебная дисциплина

Говоря о муниципальном праве как о комплексном муниципальном образовании, следует иметь в виду то, что это не только отрасль права, но и наука, проблемы которой всегда вызывали интерес, особенно в настоящий период времени.

Наука муниципального права – это система научных идей и знаний о наиболее общих закономерностях развития органов местного самоуправления, связанная с организацией и функционированием этих органов по решению вопросов местного значения.

Муниципальное право Российской Федерации как научная дисциплина является составной частью российской юридической науки. При этом наука муниципального права использует присущие всему отечественному государствоведениюнаучные методы исследований.

Методы научных исследований, используемых наукой муниципального права

1. Системный анализ, позволяющий рассматривать местное самоуправление как целостную систему организации власти народа в городах, сельских поселениях и на других территориях, взаимодействующую с другими элементами политической системы российского общества, с государством, общественными объединениями и другими образованьями.

2. Сравнительно-правовой анализ, направлен на изучение не только развития муниципального права в РФ, но и изучение и использование опыта местного самоуправления в наиболее развитых, демократических государствах.

3. Исторический метод исследований местного самоуправления, позволяющий рассматривать его развитие исходя из опыта дореволюционного местного самоуправления (земского, городского и др.) и научных исследований о местных органах советской власти.

Однако научная дисциплина муниципального права, критически оценивая накопленный опыт научных исследований местных органов советской власти, не отбрасывает его, как некогда был по существу отброшен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения 1 . Осуществляемое в настоящее время в РФ реформирование органов власти на местах опирается во многом на отечественный опыт дореволюционного земского и городского самоуправления.

Кроме перечисленных методов, наука муниципального права использует также статистический , конкретно-социологический и другие методы исследований.

Задачи науки муниципального права :

решать проблемы повышения эффективности деятельности местного самоуправления и его органов по решению вопросов местного значения;

собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения передовых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления;

прогнозировать развитие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в обществе;

изучать условия и средства, обеспечивающие самостоятельность муниципальных образований, их органов, и, прежде всего от органов государственной власти в решении вопросов местного значения 2 .

Источниками науки муниципального права России являются помимо нормативно-правовых актов национального законодательства, перечисленных ранее, и общепризнанные принципы и нормы международного права, которые в соответствии со ст. 15, п. 4 Конституции РФ составляют часть правовой системы нашего государства. В качестве примера можно привести Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 октября 1985 г., в которой закреплены общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления.

Теоретические источники науки муниципальногоправа – фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционнойРоссии.

К числу источников науки муниципального права относятся немногочисленные работы отечественных авторов, в которых обобщается и анализируется современная практика местного самоуправления зарубежных стран.

Источниками для формирования науки муниципального права России могут являться научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления в советский период развития нашей государственности.

Учебная дисциплина муниципального права имеет более узкое содержание, чем наука, поскольку изучается в рамках программ, тематических и учебных планов.

Муниципальное право представляет собой и учебную дисциплину, преподаваемую в высших юридических учебных заведениях страны.

Задачи муниципального права как учебной дисциплины состоят в помощи будущим юристам при изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его реализации, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Особое внимание при изучении муниципального права студентами юридических факультетов и вузов следует уделять организации взаимоотношений органов местного самоуправления с иными органами управления.

Система учебной дисциплины муниципального права состоит из следующих составных частей:

общей. Здесь рассматриваются предмет муниципального права как отрасли; методы правового регулирования, особенности, источники, система данной отрасли права; субъекты общественных отношений, возникающих в ходе реализации населением местного самоуправления; источники, задачи науки муниципального права, основные методы научных исследований; задачи муниципального права как учебной дисциплины; основы местного самоуправления; социальные и правовые гарантии; ответственность;

особенной. Рассматриваются полномочия и предметы ведения местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности на территории местного самоуправления.

Муниципальное право как наука и как учебная дисциплина связана с изучением студентами теоретических основ местного самоуправления. Обучаемым нужно обратить внимание на то обстоятельство, что целостные концепции о муниципальном управлении появились только в конце 18-го века, поэтому важно установить не только содержание традиционных (естественных прав общины, хозяйственная, общественная, государственная) и современных (дуализма, социального обслуживания, социал-реформистская) теорий, но и определить тенденции их развития, совершенствования. Основные теории и сейчас реализуются в законодательстве, имеют своих сторонников и противников, и, очевидно, студентам следует определиться в выборе наиболее приемлемых взглядов, чтобы в дальнейшем подкрепить или опровергнуть их.

Следующий аспект этой темы призван показать студентам перспективы освоения содержания учебной дисциплины «Муниципальное право России». Каждый обучаемый должен четко представлять систему учебной дисциплины, состоящей из четырнадцати тем, разбитых на вопросы, видеть ее соотношение с другими юридическими и неюридическими дисциплинами, а также познакомиться с основными понятиями, сокращениями, используемыми при ее изучении. Большое внимание отводится знакомству студентов с основными формами учебной деятельности и требованиями к ее результатам.

1. Составьте схемы:

Место учебной дисциплины «Муниципальное право России» в системе юридических и неюридических дисциплин, преподаваемых в Российской академии правосудия;

Развитие теоретической основы местного самоуправления.

2. Терминологическое задание:

запишите (или отметьте ранее записанные) определения понятий: «муниципальное право (как наука)», «муниципальное право (как учебная дисциплина)».

Акмалова А.А. Муниципальное право России. М., 2002.

Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2005.

Выдрин И.В., Кокотов А.А. Муниципальное право России. М., 2003.

Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. статей. М., 2004.

Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М., 2006*.

Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004.

Тема 3. Местное самоуправление: история, современное состояние и перспективы развития

Обращение к истории развития местного самоуправления в России необходимо для выявления общих тенденций, сложившихся в нашей стране в отношении этого уровня власти. Зарубежный опыт интересен как в плане соотношения российской муниципальной традиции с историей других стран, так и с позиции возможного заимствования иностранных моделей и систем организации местного самоуправления.

Студентам важно знать, что нет единства подходов в определении этапов развития местного самоуправления в России, поэтому следует обозначить основные «вехи»:

догосударственный период;

вечевое управление в Новгороде и Пскове;

период создания Русского централизованного государства;

реформы Ивана Грозного по замене системы «кормлений»;

приказно-воеводское управление;

развитие самоуправления в России в период абсолютизма в XVIII в.;

реформы Петра I и Екатерины II в области местного самоуправления;

учреждение земского и городского самоуправления в России.

Изучение практики местного самоуправления в советский период связано с тремя основными подходами. Одни авторы считают, что система местных советов и была формой самоуправления, другие – что самоуправление и социалистический строй несовместимы, третьи видят возможности «примирения» диаметрально противоположных взглядов, считая, что местное самоуправление официально не признавалось, но его отдельные элементы имели место.

Реформирование местного самоуправления в России в конце XX века тесно связано с принятием ряда нормативных правовых актов, в которых отражены нововведения. Как правило, нормативный путь избирается у нас для решения проблем в становлении местного самоуправления в современных условиях. Данный вывод подтверждается осуществлением очередного (четвертого) этапа реформирования местного самоуправления в современной России.

6 октября 2003 г. в результате сложной и трудоемкой законотворческой работы был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции. Студентам надлежит установить отличия данного закона от ранее действовавшего, что позволит определить содержание реформы местного самоуправления. Принципиально важно также выявить новеллы, вносимые в названный федеральный закон. Отдельного внимания заслуживает вопрос о том как вслед за федеральным законодательством совершенствуются источники отрасли муниципального права уровня субъектов Российской Федерации и как изменяется система муниципальных правовых актов.

Совершенствование российского законодательства в современных условиях объективно связано с передовым опытом зарубежных стран. Для этого студентам предлагается изучить в самом общем виде зарубежную практику муниципального строительства на основе муниципальных систем в ряде стран. Особое внимание следует уделить соотношению англосаксонской и континентальной систем, а также характеристике особенностей местного самоуправления в странах «социалистического лагеря».

Письменные задания на самостоятельную работу:

1. Составьте схему «Основные этапы развития местного самоуправления в России с древнейших времен».

2. Заполните таблицы:

«Новеллы в Федеральном законе от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«Особенности муниципальных систем зарубежных стран»:

Муниципальная система		Особенности
Муниципальная система		взаимоотношений с ОГВ	компетенция ОМС	контроля
Название	Страны	взаимоотношений с ОГВ	компетенция ОМС	контроля
Англосаксонская (классическая)
Французская (континентальная)
Смешанная
«Советская»
Уникальные

3. Терминологическое задание:

запишите (или отметьте ранее записанные) определения понятий: «муниципальные системы зарубежных стран», «модель местного самоуправления».

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации. М., 2004.

Европейская Хартия о местном самоуправлении. Вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. в соответствии с Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сентября.

Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 29.

Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 12 октября.

Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Российские вести. 1993. 29 октября.

Закон РСФСР от 19 июля 1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1968. № 30. Ст. 1148.

Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 31. Ст. 654.

Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О районном Совете народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 32. Ст. 785.

Учебно-методическая литература

Анимицина Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. – М., 2000.

Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2000.

Бялкина Т.М. Муниципальное право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Воронеж, 1998.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М., 1999.

Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право. Учебное пособие. СПб., 2000.

Государство и управление в США / Отв. ред. Л.И. Евсеенко. М., 1985.

Григорян Л.А. Советы – органы власти и народного самоуправления. М., 1965.

Досье Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» // Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации. М.: Совет Федерации, 2007.

Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001.

Замотаев А., Чекалин В. О русской редакции Европейской Хартии местного самоуправления // Муниципальная власть. – 2007. – № 1. – С. 6-20.

Институты самоуправления: Историко-правовое исследование. М., 1995.

Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. М., 1998.

Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Муниципальное право Российской Федерации. Владивосток, 1998.

Кононов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1997.

Конституции зарубежных стран о местном самоуправлении. – Н. Новгород, 2002.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М., 2006.

Лаврентьев А.Р. Содержание реформы местного самоуправления в современной России: Учебное пособие. Н. Новгород, 2007.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

Масловская Т.С. Муниципальное право. Уч. пособие. Сургут, 1999.

Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / В.И. Васильев. М., 1999.

Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.

Местное самоуправление в Германии. М., 1996.

Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994.

Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987.

Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред. А.И. Коваленко. М., 1997.

Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1999.

Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

Реформа местного самоуправления в схемах и таблицах. Обнинск, 2004.

Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.

Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1995.

Харлоф Э. Местные органы власти в Европе: Пер. с англ. М., 1992.

Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. М., 2002.

Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.

6. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право как наука представляет собой систематизированное знание о природе и принципах организации местного самоуправления. Наука муниципального права входит в число юридических наук. Наиболее близки ее связи с теорией государства и права, которая дает объясняет природу и связи между правовыми субстанциями. Заимствуются не только дефиниции, например, нормы отрасли муниципального права, муниципальных правовых отношений, но и классификации и типологии. В муниципальном праве самостоятельно не осваивается, а заимствуется из техники работы в праве, например, принципы способы разрешения коллизий.

Наиболее тесные связи у науки муниципального права с доктринальным учением конституционного права. Обосновывают не только происхождение отрасли муниципального права путем «отпочкования» от конституционного права, но и выделение науки муниципального права из состава учений о конституционных (государственных) отношениях.

В то же время муниципальное право обогащает и знание других юридических дисциплин, предоставляя выясненные закономерности для сравнительного анализа с правовыми явлениями на уровне государства. Формы и способы деятельности государственных органов и органов местного самоуправления совпадают по многим моментам. Предложения по актуальным для науки конституционного (государственного) права, административного, земельного, экологического, гражданского, финансового используются для решения проблем этих наук. Имеются родственные связи у науки муниципального права с другими неюридическими дисциплинами, такими как муниципальный менеджмент, управление экономикой города, наукой о местных финансах.

Разделы науки муниципального права частично совпадают с институтами муниципального права. Тем не менее, появляются и отличия, связанные с тем, что наука имеет и прогностическую функцию. С ее помощью подготавливаются изменения в муниципальное законодательство и начинают потом функционировать новые нормы, институты в праве. Так, достаточно долго подготавливалась «почва» для введение в федеральное законодательство положений о муниципальной ответственности, «банкротстве» муниципальных образований. И если основания ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, описываемые в доктрине, закреплены в законе с 2000 года, то, несмотря на предложение еще в 1995 году к проекту федерального закона норм о временном осуществлении органами государственной власти полномочий местного уровня, этот институт введен в действие только в 2008 году.

Отличается наука муниципального права, соответственно от отрасли своими методами. Методы, используемые наукой муниципального права традиционны для юридических наук. Это и общефилософские и юридические научные методы. Активно российская муниципальная наука решает свои задачи сравнительно-правовым методом. Муниципальное законодательство трехслойно и потому обширен материла для компаративистики обычной (с законодательством зарубежных стран) и специальный, характерный для муниципального права. Муниципальные правовые акты, которые являются источниками муниципального права, как и отрасли и как науки, принимаются особые, с учетом региональной специфики в каждом субъекте РФ. Более того, «изюминка» имеется и в каждом акте местного уровня.

Источники муниципального права как науки дополняются, кроме того, обширным материалом правоприменительной и судебной практики. Ее изучение позволяет определить эффективность действия норм, пробельность, скрытые коллизии.

Цель научных исследований состоит в совершенствовании муниципального законодательства и корректировки практики реализации норм, регулирующих организацию местного самоуправления.

Муниципальное право как учебная дисциплина представляет собой систематизированное и упрощенное изложение содержания науки муниципального права. Дисциплина муниципального права, хотя и является, как и наука, знанием, но, тем не менее, имеет свои специфические цели и методы. Последние заимствуются из психологическо-педагогической сферы, в том числе. Структура дисциплины муниципального права как учебной дисциплины направлена на облегчение понимание и усвоение обширного теоретического материала.

Научная дисциплина "Муниципальное право Российской Федерации" представляет собой совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, формах его осуществления, истории развития муниципального права и т.д.

Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему нашему государствоведению научные методы: исторический, сравнительноправовой, статистический, конкретно-социологический и др.

Следовательно, муниципальное право Российской Федерации как отрасль права является предметом муниципального права как научной дисциплины - составной части российской юридической науки.

Для правильного понимания содержания научной дисциплины муниципального права важно понять, в чем суть идеи местного самоуправления, чем оно отличается от прежней организации власти на местах, характерной для советского периода развития нашей государственности.

В течение многих десятилетий после Октябрьской революции 1917 г. органы власти на местах, каковыми до начала 90-х годов выступали местные Советы и их исполнительные комитеты, были структурной частью централизованного государственного механизма управления. В соответствии с ранее действовавшими советскими Конституциями они являлись местными органами государственной власти и управления. И это трактовалось в советском государствоведении как единственно возможное решения проблемы взаимоотношений центра и мест, ибо позволяло, согласно теории государственного права, исключить свойственное западным странам противопоставление государственной власти в виде полновластных агентов центрального правительства на местах местным выборным органам - муниципалитетам.

Поэтому в советский период развития нашей государственности практически не использовались такие понятия, как "муниципалитеты", "муниципальное управление" и т.п. Взгляды отдельных ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве нашей страны, рассматривались в литературе как прямое извращение природы Советов, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Однако практика советского государственного строительства показала, что широко пропагандируемое полновластие советов,составляющих единую систему представительных органов государственной власти, служило лишь прикрытием всевластия партийного аппарата, всемогущество партийногосударственной номенклатуры в обществе и проблему самостоятельности местных органов, их взаимоотношений с вышестоящими органами, центральными министерствами и ведомствами не решало.

Организация и деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов регулировались нормами таких основных отраслей права, как государственное право и административное право.Поэтому правовые аспекты деятельности этих органов изучались соответственно наукам государственного и административного права.

Вместе с тем организации и деятельность Советов и их исполнительных органов в целом, во всех их связях и проявлениях являлись предметом науки советского строительства, возникшей на стыке наук государственного и административного права и носящей в силу этого комплексный характер.

Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов власти - Советов, построенных на общих принципах: единства советов всех уровней как органов государственной власти; их верховенства и полновластия (которые носили однако формальный характер) в системе государственных органов; демократического централизма, проявляющегося в действительности в жёсткой бюрократической концентрации и централизации власти, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.

Накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных органов власти, научный инструментарий, конечно, во многом устарели. Осуществляемое в настоящее время реформирование органов власти на местах опирается во многом на дореволюционный отечественный, а также мировой опыт муниципального управления, который еще до недавнего времени игнорировался и отрицался как неприемлемый для советского государственного строительства.

Формируемая сегодня научная дисциплина "Муниципальное право" - это новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных, нежели наука советского строительства, взглядах и идеях об организации власти на местах.

Предметом изучения научной дисциплины муниципального права является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:

местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В.Н. Пешкова "Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1964 года января первого" (1865г.), "О праве самостоятельности как основе для самоуправления" (1871 г.); А.И. Васильчикова "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских иностранных земских и общественных учреждений" (1869-1877 гг., т. 1-3); В.П. Безобразова "Земские учреждения и самоуправление" (1874 г.); Б.Б. Веселовского "История земства за 40 лет" (1909 г., т. 1-4), а также труды А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др.

Научная дисциплина муниципального права, критически оценивая накопленный опыт научных исследований местных органов советской власти, не отбрасывает его, как некогда был по существу отброшен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь "наука как приведенное в систему достоверное, логически обоснованное знание имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития".

Научные работы, посвященные проблемам местного управления в советский период развития нашей государственности, в качестве источников представляют интерес для формирования муниципального права по крайней мере по двум основаниям: вопервых, надо учитывать, что в изучении организационных форм и методов работы местных представительных и исполнительных органов власти, их правового регулирования имелись определенные достижения, которые не потеряли своего значения и сегодня. И, во-вторых, важное место в процессе формирования и развития научной дисциплины муниципального права занимает критический анализ всего опыта исторического развития местных органов власти в нашей стране, что также предполагает обращение и использование научных исследований и работ прежних лет.

Научная дисциплина муниципального права, изучая одноименную отрасль права, обращается к практике реализации норм муниципального права, выявляет тенденции развития основных институтов и организационных форм местного самоуправления, формулирует свои предложения и рекомендации законодателю, всем заинтересованных в развитии местного самоуправления органам и лицам. Реализуя эти задачи учебная дисциплина муниципального права тесно взаимодействует со смежными дисциплинами: государственного права, административного права, финансового права и др.

Большое значение для развития муниципального права в нашей стране имеет изучение и использование не только опыта дореволюционного местного самоуправления (земского, городского), но и муниципальной практики зарубежных стран. К сожалению, отечественной литературы, в которой бы обобщалась и анализировалась современная практика местного самоуправления зарубежных стран, не очень много. Одной из фундаментальных работ в этой области является книга Г.В. Барабашева "Муниципальные органы современного капиталистического государства" (1971 г.).

Муниципальное право как научная дисциплина - это не просто совокупность знаний, идей, теорий и т.д., а система знаний, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание. Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает. Вместе с тем в ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной отрасли права.

Система учебной дисциплины муниципального права имеет следующие составные части:

1. Введение в муниципальное право.

В этом разделе рассматриваются вопросы: понятие муниципального права как отрасли и научной дисциплины, предмет и источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, а также вопросы истории муниципального права.

2. Понятие и функции местного самоуправления. Муниципальная демократия.

Основой для формирования муниципального права является становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Поэтому значительное место в курсе муниципального права занимают вопросы: понятие местного самоуправления, его система, принципы и функции. В рамках этого раздела изучаются проблемы муниципальной демократии: соотношение в системе местного самоуправления прямой и представительной демократии; выборные и иные органы местного самоуправления; ассоциации и объединения органов местного самоуправления. 3. Основы деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление - это самостоятельное решение населением вопросов местного значения (под свою ответственность), что возможно при наличии определенных условий. Такими необходимыми условиями реализации местного самоуправления выступают основы деятельности местного самоуправления: территориальная, организационная, экономическая, финансовая и правовая.

4. Полномочия местного самоуправления.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. В данном разделе рассматривается компетенция органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.

Обеспеченность прав местного самоуправления- необходимое условие осуществления, его реальности. Вместе с тем местное самоуправление, в основе которого лежит право граждан, населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, с необходимостью предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление своих полномочий и функций.

Понятие и организационные формы осуществления местного самоуправления.

Понятие "местное самоуправление" отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию.

1. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который на ряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст. 3, 12, гл.8).

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных местных органов.

2. Местное самоуправление - это и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечиваеться судебной защшпой, иными гарантиями, закрепленными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное(поа свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью. исходя из интересов всех жителей данной территории.

Эта система представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством местное самоуправления осуществляется гражданами:

1) путем референдума, выборов, через собрания, сходы, другие формы прямого волеизъявления;
2) через выборные и другие органы местного самоуправления. В системе местного самоуправления образуются и функционируют также органы территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты и др.), ассоциации органов местного самоуправления и т.д.
2. Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством:

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации (ст. 12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через формы прямого волеизъявления), а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного "уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепляет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально - финансовым ресурсам.

Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации передавать необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Муниципальное право - категория многоплановая. В науке муниципального права, как уже говорилось, она рассматривается в трех аспектах: как отрасль права в системе национального права, т.е. как совокупность муниципально-правовых норм, действующих на территории данной страны; как наука, изучающая муниципально-правовые нормы и формирующиеся на их основе правоотношения и институты; как учебная дисциплина, основанная на достижениях и данных науки.

Муниципальное право - это юридическая наука, одна из отраслей правоведения, входящая в систему правовой науки и, соответственно, относящаяся к общественным наукам.

Наука муниципального нрава изучает нормы, регулирующие муниципально-правовые отношения, институты, процессы, связанные с их реализацией, раскрывает закономерности, присущие соответствующей отрасли права, формулирует основные понятия и категории, которые находят свое применение в действующем законодательстве, анализирует функции, роль, проблемы становления и развития соответствующих правовых институтов.

Наука муниципального права является отраслевой наукой, поскольку имеет своим предметом изучение отрасли муниципального права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формирует основные понятия и категории, анализирует соответствующие правовые институты.

Муниципальное право как наука представляет собой учение о муниципальном праве, т.е. это имеющая свою историю логически обоснованная система понятий, теоретических знаний, категорий, выводов и суждений о муниципально-правовых явлениях, полученных в результате изучения муниципального права как отрасли регулируемых ею отношений, практики реализации муниципально-правовых норм, а также деятельность по получению новых сведений об изучаемом предмете.

В узком смысле наука муниципального права имеет своим предметом изучение отрасли муниципального права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формирует основные понятия и категории, которыми оперирует муниципально-правовое законодательство, анализирует функции и роль соответствующих правовых институтов.

В широком понимании предметом науки муниципального права являются муниципально-правовые нормы и регулируемые ими правоотношения, рассматриваемые в их становлении и развитии.

Наука муниципального нрава также призвана изучать механизм реализации муниципально-правовых норм, их претворение в жизнь и на основании этого делать выводы об эффективности муниципально-правового регулирования общественных отношений. Ориентируясь на потребности, она должна выявлять закономерности и перспективы развития отрасли. Предметом изучения данной науки является в целом вся сфера общественных отношений, подлежащих муниципально-правовому регулированию.

Предметом изучения науки муниципального права являются:

- раскрытие сущности местного самоуправления;
- эволюция становления и развития местного самоуправления;
- организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе;
- проблемы правового регулирования местного самоуправления и др.

Все эти вопросы закрепляются юридическими нормами, которые в своей

совокупности образуют особую отрасль права - муниципальное право, а составляющие его нормы соответственно являются муниципально-правовыми.

На основании сказанного выше, с точки зрения предмета регулирования, можно дать следующее определение науки муниципального права:

муниципальное право - это юридическая наука, изучающая муниципально-правовые нормы, закрепляющие: устройство местного сообщества; порядок реализации прав граждан на местное самоуправление; порядок реализации населением права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления; порядок образования и организацию работы органов местного самоуправления по осуществлению их компетенции.

Методологией науки муниципального права является область знаний данной науки, представляющая собой теоретическое обоснование действия категорий, законов и принципов диалектики в процессе познания муниципально-правовых явлений и идей, а также учений о применении общенаучных и частных методов исследования.

Таким образом, в задачу методологии науки входит раскрытие роли и действия принципа историзма, преемственности в исследовании муниципально-правовых норм, отношений, в самопознании науки.

Как всякая наука, она включает в себя три элемента: историю, догму и политику. История заключается в том, что юридические нормы можно и нужно изучать с точки зрения их исторического возникновения и развития. Догма заключается в том, что юридические нормы, существующие в данном государстве в данный момент, нужно изучать, выясняя их содержание, раскрывая их общие начала, зависимость их между собой и связи их в одну общую систему. И наконец, можно подвергать право исторической оценке с точки зрения потребностей данного общества; можно строить идеальные нормы в смысле пригодности для данного общества данной эпохи, и это составляет задачу политики.

Характеризуя науку муниципального права, следует" сказать об используемых ею методах научного познания, которые имеют важное значение. Они разнообразны: исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, конкретно-социологический и др.

Под методом понимается совокупность принципов, правил, приемов научной деятельности, применяемых для получения истинных, объективно отражающих действительность знаний. Методология - учение о методе, теоретическое обоснование используемых в науке методов познания материального мира.

Различают общие (универсальные) методы, присущие всем наукам, отраслям знаний, учебным дисциплинам, поскольку в их составе лежат наиболее общие законы развития природы, общества, мышления; частно- научные и специальные.

Муниципальному праву присущи как общие, так и частионаучные и специальные методы.

К общим методам относят диалектику и метафизику.

Диалектика является наиболее эффективным способом изучения природных, социальных и мыслительных процессов. Содержание метода образуют основные законы и категории диалектики. К основным законам диалектики относятся закон единства и борьбы противоположностей, перехода количественных изменений в качественные и др. Каждый из этих законов проявляет себя в любом юридическом явлении.

При изучении муниципального права широко используются такие категории, как форма и содержание, сущность и явление, причина и следствие, структура и элементы.

Частнонаучными методами являются:

1) конкретно-исторический. Наука муниципального права исследует правовые процессы, прежде всего, в их историческом развитии. Это необходимо для выяснения преемственности в правовом регулировании;
2) системно-структурный. Его применение связано со сложной двухсторонней структурой организации муниципально-правовых явлений. С одной стороны, это явление имеет внутреннюю структуру (элементы, объект, порядок организации, предмет). Одновременно, рассматриваемый элемент всегда является частью какой-либо другой структуры;
3) описания. Описание является средством и результатом наблюдения за муниципально-правовыми явлениями, отношениями;
4) логический. Для выяснения сущности каких-либо явлений, в том числе и муниципально-правовых, необходимо провести их распределение на классы и группы по наиболее существенным признакам. Логический прием как классификация предполагает использование законов формальной и диалектической логики;
5) научного анализа - предполагает выявление общих черт, присущих всем изучаемым объектам, и одновременно учет своеобразия каждого из них;
6) статистический - помогает выяснить эффективность действия правовых норм, определить их влияние на общественные процессы;
7) конкретно-социологический. Метод предполагает обращение науки к изучению той социальной и политической сферы, в которой происходит реализация муниципально-правовых норм, помогает выяснить состояние общественных отношений, потребность в создании новых и эффективных существующих правовых предписаний;
8) синергетики - самоорганизация системы и ее переход из одного состояния в другое;
9) кибернетики - построение моделей с заранее заданными свойствами и др.

К специальным методам относят:

1) правовой анализ. Данный метод помогает выяснить суть муниципально-правовых явлений через выявление их сущности, анализ регулирующих их норм;
2) сравнительно ^правовой (или компаративистики). Охват одной дисциплиной большого числа муниципальных образований делает невозможным подробное рассмотрение системы каждого из них. Это, однако, не исключает возможность изучения конкретного либо небольшой группы муниципальных образований. Кроме того, сравнительно-правовой метод позволяет выявить особенности и закономерности развития одних и тех же правовых явлений;
3) формально-юридический , который имеет особую важность при изучении категорий, определений и др.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:

- местное самоуправление является одной из основ любого демократического строя;
- существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление;
- право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
- органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Муниципальное право как учебная дисциплина сформировалась в системе юридического образования и направлена на изучение муниципально-правовых явлений, получения навыков работы в муниципальной сфере.

На основании федерального образовательного стандарта содержание учебной дисциплины включает изучение таких вопросов: