В современной учебной литературе прокурорский надзор понимается как:
специфический вид государственной деятельности;
самостоятельная отрасль юридической науки;
учебная дисциплина.
Как вид государственной деятельности прокурорский надзор закреплен в ст. 129 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), которая провозглашает Прокуратуру Российской Федерации как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Данное положение находит свою конкретизацию в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 7 февраля 2011 г. ) (далее - Федеральный закон "О прокуратуре РФ"), где в ст. 1 закреплено, что Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Исходя из этого определения, можно выделить основные черты прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности.
Во-первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.
Во-вторых, прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокурорский надзор - это вид официальной государственной деятельности, осуществляемый гласно в строго установленных законами формах полномочий прокурора, направленных не только на обеспечение точного, безусловного и единообразного соблюдения законов, но и на защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов человека, общества и государства*(1) . Тот факт, что прокурорский надзор осуществляется от имени государства, также подтверждает, что он является видом государственной деятельности.
В-третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, свидетельствует о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.
Однако вопрос о месте прокуратуры в системе российской государственности, и в частности, в правоохранительной и судебной системах, является в настоящее время спорным, как, впрочем, и в другие периоды истории существования прокуратуры. Данное обстоятельство оказывает определенное отрицательное влияние на статус прокураты, содержание и организацию прокурорской деятельности.
Дискуссия о роли и месте прокуратуры в системе органов власти РФ основана на конституционных положениях: ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре РФ, помещена законодателем в гл. 7, которая называется "Судебная власть". По мнению отдельных авторов, содержание указанной статьи и ее место в тексте Конституции во многом является результатом политической борьбы и в какой-то мере политического компромисса по вопросу о месте и роли прокуратуры и отражают, скорее, политическую ситуацию в стране в октябре - декабре 1993 г., чем реальную роль прокуратуры в государстве.
В названной конституционной норме определен статус прокуратуры как централизованной системы органов, а также порядок назначения прокуроров различных уровней. О полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры сказано лишь то, что они определяются федеральным законом. Однако вопрос о месте прокуратуры в современной системе разделения властей также не разрешен и в Федеральном законе "О прокуратуре РФ".
Споры о месте и роли прокуратуры периодически обостряются в связи с изменением действующего законодательства. Так, например, споры возобновились в связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", которым в систему прокуратуры Российской Федерации был включен Следственный комитет, в связи с чем прокуроры лишились ряда своих полномочий в сфере уголовного преследования. Происходящие в настоящее время изменения в статусе прокуратуры, в том числе и исключение из ее структуры Следственного комитета Российской Федерации, подчеркивают роль прокуратуры как надзорного органа.
Безусловно, прокурорский надзор тесно связан со всеми ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, но при этом не является составляющей ни одной из них. Обоснуем эту точку зрения следующими доводами.
По поводу принадлежности прокурорского надзора к законодательной ветви власти в юридической литературе было приведено множество различных мнений, что обусловлено нормами действующего законодательства. Так, согласно ст. 9 , 9.1 Федерального закона "О прокуратуре РФ", прокурор участвует в правотворческой деятельности путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, а также проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Во исполнение данных законоположений в ряде субъектов РФ (в 56 из 83 субъектов РФ) органы прокуроры наделены правом законодательной инициативы как на региональном, так и на местном уровне*(2) .
Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из того, что прокуратура является одним из механизмов законодательной власти, а прокурорский надзор - особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему*(3) . В обоснование своих доводов о принадлежности прокуратуры к законодательным органам власти учеными и практиками приводились положения ранее действующего законодательства. Как известно, до 1993 г. прокуратура в соответствии с Конституцией РСФСР являлась органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением закона, в связи с чем существовала точка зрения о том, что прокуратура в данный период была своего рода контрольным органом законодательной власти. Это обосновывалось тем, что Генеральный прокурор назначался Верховным Советом и был ему подотчетен. В связи с произошедшими глобальными изменениями законодательства в 1993 г. была создана паритетная модель назначения Генерального прокурора - представление вносит Президент РФ, а вопрос о назначении решает орган законодательной власти - Совет Федерации Федерального Собрания.
Несомненно, интенсивный законотворческий процесс в РФ и ее субъектах, необходимость правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране реформ и действенной борьбы с преступностью, обеспечения соответствия принимаемых законов Конституции РФ и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий, а также необходимость исчерпывающего знания законов и правильного их применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета нормативных правовых актов РФ и ее субъектов. Вместе с тем тот факт, что Генерального прокурора РФ назначает на должность и освобождает от должности Совет Федерации Федерального Собрания РФ, не может быть основанием для постановки вопроса о том, что прокуратура может быть "вписана" в систему законодательной власти в качестве ее контрольного органа. Государственная Дума является по своей природе политизированным органом, поэтому подчинение прокуратуры Государственной Думе делает невозможным реализацию принципа независимости прокуратуры РФ от общественных объединений (ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре РФ").
Исходя из конституционных положений, к законодательным органам РФ относится лишь Федеральное Собрание РФ, которое наделено исключительными полномочиями по принятию федеральных конституционных и федеральных законов. Никакой другой орган власти, в том числе и прокуратура, такими полномочиями не обладает. Наделение органов прокуратуры правом законодательной инициативы также не является основанием для отнесения их к системе законодательной власти, поскольку таким правом в соответствии с действующим законодательством наделен достаточно широкий круг субъектов, которые при этом не теряют своей принадлежности к той или иной ветви власти.
Следовательно, все изложенное не позволяет отнести органы прокуратуры к органам законодательной власти.
Необоснованными представляются и попытки отнести прокуратуру к исполнительной ветви власти. Прокуратура в этом случае превратит исполнительную власть в осуществляющую надзор за исполнением законов законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, что, безусловно, нарушает равновесие ветвей власти и превращает исполнительную власть в главенствующую. В юридической литературе была приведена точка зрения мнение о возможности отнесения прокуратуры к Министерству юстиции РФ, которая обосновывалась тем, что в России до 1917 г. должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены, а, кроме того, в зарубежных странах прокуратура также входит в состав министерств юстиции. Однако данное мнение не получило поддержки, поскольку в России министерства являются отраслевыми органами исполнительной власти. В европейских государствах министерства юстиции выполняют функцию взаимодействия между правительством - исполнительной властью и судебной властью (в которую также входит и прокуратура). При этом министерство юстиции в этих государствах не вмешивается в деятельность, относящуюся к компетенции судов, прокуратуры или судебной полиции. Поэтому попытки провести аналогию с Минюстом России представляются несостоятельными. Кроме того, высказано аргументированное мнение о невозможности отнесения прокурорского надзора к исполнительной власти, в силу того, что в Минюсте России сегодня действуют уголовно-исполнительная система и служба судебных приставов. Надзор за исполнением законов в этих системах в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г. ) (далее - УИК РФ), Федеральным законом "О прокуратуре РФ" и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" (в ред. 27 июля 2010 г. ) возложен на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. В случае передачи прокуратуры в состав Минюста России роль прокуратуры по отношению к этим органам будет низведена до уровня органа внутриведомственного контроля, что фактически устраняет надзорную функцию прокуратуры.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, приносят представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Таким образом, и в сфере гражданского, уголовного, административного, арбитражного судопроизводства органы прокуратуры также играют определенную роль. Однако это не позволяет отнести органы прокуратуры и к органам судебной власти, даже несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ включена в главу, именуемую "Судебная власть". Согласно ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Система судов, установленная Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (в ред. от 27 декабря 2009 г. ) (далее - ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"), не включает органы прокуратуры. Более того, с учетом реформ действующего процессуального законодательства функции органов прокуратуры в арбитражном, гражданском и уголовном процессах существенно ограничены.
Все это свидетельствует лишь о том, что органы прокуратуры выполняют ряд полномочий в арбитражном, гражданском, уголовном судопроизводстве, обусловленных выполнением возложенных на прокуратуру задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Кроме того, существует точка зрения, что прокуратура входит в состав правоохранительной власти. Однако понятия "правоохранительная власть", "правоохранительные органы" являются собирательными понятиями, в которые включены наряду с прокуратурой также и суды, что противоречит понятиям о роли судебной власти, которая, по действующему законодательству, не относится к правоохранительным органам. Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительные органы - Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности и другие правоохранительные органы - действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение из этой структуры может повлечь и выделение других ветвей власти по предмету ведения: экономической, оборонной и т.д.
Высказывались и предложения о включении прокуратуры в состав президентской власти, т.е. органов, непосредственно подчиненных Президенту РФ. Реализация данного предложения, по мнению высказавших его авторов, не только соответствовала бы историческим традициям, когда прокуратура была учреждена Петром I как "око государево", но и отвечала бы роли Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, определяющего основные направления политики государства.
В литературе имеется также точка зрения о существовании особой, так называемой прокурорской власти. Однако эта точка зрения не встретила поддержки в литературе, поскольку прокуратура не обладает признаками самостоятельной ветви власти. В противном случае можно говорить о "таможенной", "налоговой" власти с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов.
Исходя из положений ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре РФ", устанавливающей запрет на вмешательство в осуществление прокурорского надзора, в юридической литературе было высказаны предложения о вынесении нормы о прокуратуре из гл. 7 Конституции РФ либо об изложении норм о прокуратуре в специальной главе Конституции РФ. Данная позиция была основана на том, что прокуратура не входит в какую-либо ветвь государственной власти, а осуществляет законоохранительную функцию без каких-либо административных полномочий, выступает инструментом, механизмом контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов. В литературе также высказывалось мнение о том, что прокуратуру, как и Президента, следует считать частью системы "сдержек и противовесов".
Таким образом, изложенное выше, а также анализ стоящих перед прокуратурой задач позволяет сделать вывод, что прокуратура представляет собой самостоятельный государственный орган, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой. Это специфическое положение прокуратуры позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.
Определяя место и роль прокуратуры в системе органов государства, следует отметить, что:
прокуратура является неотъемлемой частью конституционной системы органов власти РФ, обеспечивая при этом выполнение только ей присущих задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
прокуратура как независимая федеральная система органов власти в своей деятельности взаимодействует со всеми без исключения органами государства.
Исходя из самостоятельности и независимости прокуратуры как органа власти представляется возможным дать определение понятия "прокурорский надзор" как вид государственной деятельности, осуществляемый этим органом.
Итак, прокурорский надзор как вид государственной деятельности - это установленный Конституцией РФ и федеральными законами особый вид государственной деятельности, осуществляемый единой федеральной централизованной системой органов прокуратуры, по надзору за соблюдением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
сформулировал понятие подложного государственного регистрационного знака, то чем оно отличается от поддельного государственного регистрационного знака? Судебная практика вынуждена руководствоваться интуицией. В основном подделкой государственного регистрационного номера транспортного средства признают действия, связанные с изменением цифровых буквенных значений государственного регистрационного знака.
Резюмируя изложенное, подделкой идентификационного номера транспортного средства целесообразно считать совершение любых действий в маркировочных площадках транспортных средств или номерных агрегатов, в результате которых образуется номерное обозначение, отличное от прежнего. Применительно к подделке
государственного регистрационного знака следует признавать: полное или частичное изменение информации, содержащейся на пластине государственного регистрационного знака, либо изготовление государственного регистрационного знака с целью его установки на транспортное средство, которому он не присваивался в установленном порядке. Подложным должен признаваться государственный регистрационный знак, соответствующий государственному стандарту, установленный на транспортном средстве, которому он не присваивался уполномоченным на то государственным органом.
На наш взгляд, такая формулировка максимально соответствует объективной реальности и устранит имеющиеся противоречия в правоприменительной деятельности.
Литература -
1. Архив Сыктывкарского федерального городского суда Республики Коми. Дело № 1-18/03.
2. Архив Зарайского районного суда Московской области. Дело № 1-65/05.
3. Архив Судебного участка №4 Альметьевского района и г. Альметьевска Республики Татарстан. Дело № 1114/04.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.
ПРОКУРОРСКИМ НАДЗОР КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
PROSECUTOR’S SUPERVISION AS A KIND OF PUBLIC
Ю.П. ЯКУБИНА,
кандидат юридических наук (Орловский юридический институт МВД России)
Yu. P. YAKUBINA,
Associate Professor of Criminal Procedure Department (Orel Law Institute of the Interior of Russia)
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Ключевые слова: прокурорский надзор, надзор за исполнением законов, государственная деятельность, полномочия.
Abstract: The article deals with the issues of procuratorial supervision of compliance with the law by the administrations of bodies and institutions, penal and applying enforcement measures by the court-appointed, the administrations of places of detention and detainees.
Key words: Prosecutor’s supervision, supervision over the implementation of laws, the State activity, power.
Надзор за исполнением законов - основное направление деятельности прокуроров, учрежденных Петром I .
Прокурорский надзор - это самостоятельный обособленный вид государственной деятельности, реализуемый особым субъектом - централизованной единой системой органов прокуратуры путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации.
Часть 2 ст. 1 Закона о прокуратуре определяет основные направления деятельности прокуратуры. Исходя из положений названного Закона к направлениям деятельности следует отнести: надзор за исполнением
законов; надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, справедливости, презумпции невиновности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства, в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами Российской Федерации. Содержание под стражей не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей. Подобные гарантии распространяются и на осужденных, отбывающих наказание. Российская Федерация уважает и охраняет права, свободы и законные интересы осужденных, обеспечивает законность применения средств их исправления, их
правовую защиту и личную безопасность при исполнении наказаний.
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу в соответствии с положениями ст.1 Закона о прокуратуре является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Значение такого надзора сложно переоценить.
Обстановка в местах лишения свободы является сложной по причинам как объективного, так и субъективного характера. Результаты прокурорских проверок условий содержания подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, конвойных помещениях судов и на гауптвахтах свидетельствуют о наличии многочисленных нарушений требований федерального законодательства, регулирующего порядок и условия содержания под стражей.
Наиболее распространенными нарушениями продолжают оставаться несоблюдение санитарных норм в камерах, ненадлежащее материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение лиц, находящихся в местах содержания под стражей, отсутствие должного питания, непринятие необходимых мер по поддержанию режимных требований и изоляции различных категорий подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также нарушение сроков содержания под стражей.
Значительная часть выявленных нарушений закона связана с ненадлежащим материально-бытовым обеспечением изоляторов временного содержания вследствие недостаточного финансирования.
В целях повышения эффективности надзора за соблюдением прав граждан, содержащихся под стражей, исполнением требований Федерального закона от 15.07.1995 № 103-Ф3 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», руководствуясь ст. 17 ФЗ
«О прокуратуре Российской Федерации», прокурорам субъектов Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам специализированных прокуратур, осуществляющим надзор за исполнением законов в местах принудительного содержания, следует добиваться неукоснительного соблюдения законности содержания всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению, в какой бы то ни было форме.
Прокурорам необходимо обращать внимание на основания заключения под стражу, сроки содержания, изоляцию и раздельное содержание разных категорий подозреваемых, обвиняемых, подсудимых, а также лиц, арестованных в административном порядке. Обеспечить исполнение требований федерального закона в части создания подозреваемым, обвиняемым и иным лицам условий содержания под стражей, отвечающих российскому законодательству и международным стандартам, включая их личную безопасность.
В целях обеспечения общественного контроля за деятельностью специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, изоляторов временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ и гауптвахт, прокуроры, как правило, не реже одного раза в год осуществляют проверки мест принудительного содержания совместно с представителями общественных организаций - правозащитниками. Кроме того, прокуроры осуществляют проверки мест принудительного содержания совместно с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации или их представителями.
Реализуя свои полномочия, прокуроры обязаны незамедлительно освобождать своим постановлением каждого заключенного под стражу без законных оснований, а также лиц, срок содержания которых под стражей истек.
В ходе проверки мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокурорам следует обращать внимание на оказание задержанным и заключенным медицинской помощи, надлежащее материально-бытовое и санитарно-гигиеническое обеспечение, соб-
людение противопожарных норм и правил.
В случае обнаружения у лица, содержащегося под стражей, телесных повреждений, получения сведений о незаконном задержании либо неправомерном применении к нему физической силы, специальных средств, иных недозволенных мер воздействия организовывать тщательную проверку.
При возникновении в местах содержания задержанных и заключенных под стражу происшествий (побег, суицид, попытка суицидальной демонстрации), согласно требованиям Генерального прокурора, руководителям территориальных, специализированных и военных прокуратур необходимо незамедлительно выезжать на места для проверки обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий происшествий и решения вопроса о привлечении виновных к ответственности.
Материалы проверки при наличии оснований следует направлять в соответствующие следственные органы в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, для решения вопроса об уголовном преследовании.
Прокуроры обязаны проверять на соответствие федеральному законодательству каждый случай водворения подозреваемых, обвиняемых в карцер изоляторов временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, в одиночные камеры на гауптвахтах. При обнаружении нарушений закона тщательно выявлять причины и принимать меры к их устранению.
При поступлении сведений о жалобах подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных на ненадлежащие условия содержания под стражей в Европейский Суд по правам человека работники прокуратуры обязаны проводить тщательные проверки фактов несоблюдения их прав и принимать незамедлительные меры к устранению выявленных нарушений законов.
В полной мере прокуроры должны использовать предоставленные полномочия для восстановления прав граждан, наказания виновных должностных лиц.
Прокуроры обязаны обращать особое внимание на организацию и осуществление ведомственного контроля в сфере обеспечения прав лиц, содержащихся под стражей, а также использование предоставленных финансовых средств на функционирование и деятельность специальных приемников, изоляторов временного содержания и гауптвахт.
Не менее одного раза в полугодие проверять совместно с представителями террито-
риальных органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации условия содержания задержанных и арестованных в помещениях для подсудимых и конвоя судов (военных судов).
В ходе проверки работникам прокуратуры надлежит обеспечить исполнение требований закона в части надлежащего санитарнотехнического оборудования и освещения камер, а также технического оснащения зданий и помещений суда противопобе-говым оборудованием, средствами связи, сигнализацией, вентиляцией и первичными средствами пожаротушения.
Прокурорам районов, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур следует ежедневно проверять в специальных приемниках и изоляторах временного содержания органов внутренних дел условия содержания лиц, содержащихся под стражей, а при получении сведений (жалоб) о нарушении их прав проверку проводить безотлагательно.
Транспортные прокуроры проводят проверки изоляторов органов внутренних дел на транспорте, военные прокуроры - изоляторов временного содержания пограничных органов ФСБ России и гауптвахт. При поступлении в адрес транспортной прокуратуры жалоб подозреваемых, обвиняемых и иных лиц на условия и порядок содержания в изоляторах временного содержания территориальных органов внутренних дел направляют их для рассмотрения в территориальный орган прокуратуры.
Военные прокуроры организовывают проверки мест содержания задержанных и заключенных под стражу в порядке, определяемом Главным военным прокурором.
Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры специализированных прокуратур не реже одного раза в полугодие обязаны обобщать состояние законности и прокурорского надзора при содержании подозреваемых, обвиняемых и подсудимых (осужденных) в местах принудительного содержания.
Вопросы, связанные с обеспечением законности в специальных приемниках, изоляторах, на гауптвахтах, подлежат обсуждению на заседаниях коллегий, оперативных и координационных совещаниях.
Таким образом, прокурорский надзор - это специфическая государственная деятельность, осуществляемая органами прокуратуры, которая играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства.
За период своей истории российская прокуратура неоднократно реформировалась, в отдельные времена - утрачивая свои позиции, становясь малозаметной структурой в государственном аппарате .
В современных условиях прокуратура является единственным по существу органом государства, на который возложена задача по обеспечению законности в местах лишения свободы, где в силу изоляции от общества граждане, заключенные под стражу и осужденные, остаются наименее защищенными. Прокурорский надзор предстает в качестве одной из важнейших правовых гарантий соблюдения законности в местах лишения свободы.
Литература
1. Деришев, Ю. В. Прокуратура Российской Федерации: учебное пособие / Ю.В. Деришев. - Омск, 2003.
2. Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Т.4. Законодательство. - М., 1986.
1. Derishev Y The Prosecutor’s Office of the Russian Federation: the manual. Omsk, 2003.
2. Rossiyskoe legislation X-XX centuries. In nine volumes. V.4. Legislation. Moscow, 1986.
В учебной литературе прокурорский надзор понимается как:
специфический вид государственной деятельности;
самостоятельная отрасль юридической науки;
учебная дисциплина.
Как вид государственной деятельности прокурорский надзор закреплен в ст. 129 Конституции РФ (далее - Конституция РФ), которая провозглашает Прокуратуру Российской Федерации как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Черты прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности.
Во-1, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.
Во-2, прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. что прокурорский надзор осуществляется от имени государства, также подтверждает, что он является видом государственной деятельности.
В-3, этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.
Прокуратура представляет собой самостоятельный государственный орган, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой. Это специфическое положение прокуратуры позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.
Место и роль прокуратуры в системе органов государства, следует отметить, что:
- 1. прокуратура является неотъемлемой частью конституционной системы органов власти РФ, обеспечивая при этом выполнение только ей присущих задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
- 2. прокуратура как независимая федеральная система органов власти в своей деятельности взаимодействует со всеми без исключения органами государства.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности - это установленный Конституцией РФ и федеральными законами особый вид государственной деятельности, осуществляемый единой федеральной централизованной системой органов прокуратуры, по надзору за соблюдением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
В современной учебной литературе прокурорский надзор понимается как:
Во-первых, деятельность прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов во всех сферах общественных отношений, которые урегулированы нормами права.
Прокурорский надзор является специфическим видом государственной деятельности, который осуществляется от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами прокуратуры.
таким образом это:
1) специфический вид государственной деятельности;
2) самостоятельная отрасль права;
3) учебная дисциплина.
В силу своего предназначения прокуратура призвана охранять и защищать права и свободы граждан, интересы общества и государства, укреплять законность и правопорядок, а чтобы реализовать возложенные на нее задачи, прокуратура осуществляет особый вид государственной деятельности - прокурорский надзор. Согласно ст. 129 Конституции РФ, прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Данное положение находит свою конкретизацию в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", где закреплено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Исходя из этого определения можно выделить основные черты прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности.
Во-первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.
Во-вторых, прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, как это установлено ст. 1 Закона о прокуратуре, осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Тот факт, что прокурорский надзор осуществляется от имени государства, также подтверждает, что он является видом государственной деятельности.
В-третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, говорит о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.
Таким образом, прокурорский надзор - это осуществляемый Генеральным прокурором страны и подчиненными ему прокурорами высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми юридическими лицами, должностными лицами и гражданами, а также правоохранительными органами на всех стадиях их деятельности. Прокурорский надзор является государственным видом деятельности.
«Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации.
Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит:
в проверке точности соблюдения Конституции Российская Федерация;
в проверке исполнения требований законов;
в проверке соответствия иных правовых актов закону;
в устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.
Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе РФ. Имея функциональное отношение к каждой из трёх ветвей власти, предусмотренных Конституцией РФ, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры» Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 9, 10..
«Прокурорский надзор -- специфический вид государственной деятельности, характеризующийся единством и внутренней однородностью. Между тем идея единства прокурорского надзора не нашла чёткого выражения в ФЗ о прокуратуре, где деятельность прокуроров подразделяется на два вида: надзорную и ненадзорную. Основанием для такого вывода служат наименования двух его разделов: третьего -- «Прокурорский надзор» и четвёртого -- «Участие прокурора в рассмотрении дел судами». Из этого следует, что участие прокурора в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел не является деятельностью надзорной. Спрашивается, каковы же тогда её природа и содержание? Исходя из своего назначения прокуратура не может выполнять иных функций, кроме надзорных. Если это так, то прокуроры вообще не должны участвовать в осуществлении правосудия. Подобная неопределённость в известной мере обусловлена проводимой судебной реформой, суть которой заключается в повышении роди судов, обеспечении полной их независимости от каких-либо органов, организаций. Прокурорский надзор за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводстве стал отвергаться потому, что он якобы представляет собой посягательство на самостоятельность судей. Е.А. Смоленцев утверждает: «При разбирательстве дела в суде никаким правом надзора за его деятельностью прокурор не может быть наделён» Смоленцев Е. А. Закон СССР «О статусе судей» // Соц. законность. - 1989. №11. Сб.. Аналогичное суждение высказано и В. Степанковым: «...суд -- вершина пирамиды правовой системы. Прокурор только участник процесса, пользующийся правом принесения протеста» Степанков В. Прокуратура России: из истории и завтра // Законность. - 1992. № 3. С. 2.. Данная точка зрения и предопределила позицию законодателя, нашедшую выражение в ФЗ о прокуратуре.
Безусловно, суды при исполнении возложенных на них функций должны обладать полной самостоятельностью и никакое вмешательство в их деятельность недопустимо. Но это не означает исключения прокурорского надзора за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводствах. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел необходимо для борьбы с нарушениями законности гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти, местного самоуправления. Уголовные и гражданские дела в судах возбуждаются вследствие совершения преступлений или иных правонарушений, и задача прокурора принять при помощи суда меры по их устранению, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Следовательно, участие прокурора при рассмотрении уголовных дел в судах есть деятельность надзорная и иной быть не может. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными субъектами, что неизбежно перерастает в надзор за исполнением законов самими судами. Борясь с нарушениями законности, совершаемыми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями, прокурор вынужден надзирать за принимаемыми судом мерами по их устранению.
Как показывает практика, многие выносимые судами приговоры, решения, определения, к сожалению, оказываются незаконными и необоснованными. И прокуроры реагируют на них. Предоставление им полномочий на принесение протестов уже является доказательством того, что деятельность судов входит в сферу прокурорского надзора. Это не является, однако, посягательством на независимость судей, которые при рассмотрении уголовных и гражданских дел действуют на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями норм права. Прокурорский надзор обеспечивает подчинение судей законам во имя строгого их исполнения, что является одной из гарантий соблюдения законности в уголовном и гражданском судопроизводствах.
Следует особо отметить, что прокурор по отношению к судам никакой властью не располагает, решающим голосом ни по одному вопросу не обладает. Он, как и другие участники процесса, воздействует на формирование внутреннего судейского убеждения по рассматриваемому делу высказыванием и аргументацией своего мнения. Допускаемые судами различные нарушения законности по инициативе прокурора устраняются ими же или вышестоящими судами. Надзор за соблюдением законности реализуется не только после вынесения судебных приговоров, решений, определений, но и в процессе рассмотрения судами уголовных и гражданских дел. Как показывает практика, судьи до принятия заключительных правовых актов допускают правонарушения, которые устанавливаются, например, в стадии судебного разбирательства. Иногда принимаются к производству неподведомственные или неподсудные судам гражданские дела; не привлекаются к участию все заинтересованные лица, неправильно определяется их процессуально-правовое положение; не всегда обеспечиваются переводчиками подсудимые, не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство по уголовным делам; не выясняется время вручения подсудимым обвинительных заключений и др. Прокуроры обязаны принимать меры по устранению подобных правонарушений, дабы обеспечить законность вынесения судебных решений, приговоров.
Прокурорский надзор Наименование «прокурорский надзор» происходит от латинского глагола «procurare» - заботиться (Словарь иностранных языков / Под ред. И. В. Ляхина, Ф. Н. Петрова. 3-е изд., перераб. и доп. М, 1949. Г. ЯМ) и русского глагола «надзирать» - наблюдать за кем-либо в целях присмотра, проверки (Ожегов С. И. Словарь русского языка. 3-е изд. М., 1953. С. 332). Оно означает заботу государства об укреплении в нём законности.… складывается из совокупности связанных между собой различных действий, основную часть которых составляет осуществление прокурором надзора за соблюдением законности, а также действия самих правонарушителей, потерпевших, граждан, дающих информацию об известных им нарушениях законности, и иные действия. По своему целевому назначению эта деятельность может быть подразделена на две части: выявление нарушений законности и реагирование на них.
Надзор за исполнением законов всегда начинается с проверки соблюдения их различными субъектами. Проверка наиболее сложная и трудная часть деятельности прокурора, ибо правонарушители часто тщательно и порой весьма квалифицированно уничтожают следы своих противоправных деяний, скрываются сами, угрожают лицам, располагающим соответствующими сведениями. По содержанию проверка исполнения законов -- своеобразный аналог расследования.
Деятельность по выявлению правонарушений обычно начинается со сбора прокурором фактических данных о них. На основе исследования и осмысления последних устанавливаются негативные, антисоциальные факты, в результате правовой оценки которых выявляются нарушения законности. Очень важно чётко определить все связанные с правонарушением правовые последствия: размер причинённого вреда, характер ответственности и т.д. Подлежат обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия, способствовавшие совершению данных нарушений законности.
Не менее важна и вторая часть надзорной деятельности -- реагирование на нарушения законности и обусловившие их обстоятельства. Ни одно правонарушение не должно оставаться без надлежащего воздействия со стороны прокуратуры. Только при этом условии возможно реальное укрепление законности в нашем государстве. Реагирование осуществляется двумя способами.
Первый -- непосредственное устранение нарушений законности самим прокурором. Такой прием используется при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Выявив какое-либо незаконное постановление следователя или инспектора по дознанию, прокурор своим постановлением отменяет его.
Второй способ реагирования -- обращение прокурора к соответствующим компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. Например, признав незаконным постановление главы администрации района, города, прокурор направляет ему протест с требованием об отмене либо изменении указанного акта. При этом очень важно обеспечить реальный результат принимаемых мер. Данный способ -- основная форма реагирования в надзорной практике.
Между тем не всякое нарушение законности может быть устранено. Например, до сих пор не изжиты случаи пропуска сроков рассмотрения жалоб, заявлений о совершённых или готовящихся преступлениях. Но реагирование на эти факты обязательно. Оно может выражаться в привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, предупреждении их о недопустимости подобных нарушений в будущем.
Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурорского надзора -- предупреждение правонарушений Березовская С. Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1964. С. 229.. Действительно, профилактическая функция свойственна прокурорскому надзору, и прокуроры обязаны принимать действенные меры по предотвращению нарушений законности, что нормализует процесс исполнения законов. Выраженная в них государственная воля добровольно реализуется соответствующими субъектами. Но предупреждение правонарушений средствами прокурорского надзора не образует отдельной части последнего и характерно для деятельности как по выявлению нарушений законности, так и реагированию на них.
При проведении проверок исполнении законов причины и условия, способствующие совершению правонарушений, выявляются именно в целях профилактики других нарушений законности. Даже при установлении одного правонарушения налицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части прокурорского надзора. Принимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их совершение в последующем.
Природа прокурорского надзора по-разному определяется в действующем законодательстве. В Конституции РСФСР 1978 г. он именовался высшим надзором. В ст. 176 прямо указывалось, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором и подчинёнными ему прокурорами. Казалось бы, точно так же он должен быть представлен и в ФЗ о прокуратуре. Но здесь он трактуется иначе. В соответствии с его ст. 1 прокуратура в РФ осуществляет просто надзор за исполнением действующих на её территории законов. Следовало бы привести данный закон в соответствие с Конституцией, но произошло обратное. Из Основного Закона было убрано слово «высший», в новой же Конституции вообще не определены функции прокуратуры, в чем, думается, проявилась тенденция к умалению роли прокурорского надзора.
В настоящее время обнаружилось стремление к его повышению. В ФЗ о прокуратуре говорится, что прокурорские органы осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в определённой степени такое указание повышает авторитет прокуратуры, в результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в укреплении законности и правопорядка в стране. Например, прокуратура имеет право надзирать за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ.
Вместе с тем эта установка не конкретизирует правовое положение прокуратуры и её надзорные функции. Строго говоря, каждый государственный орган действует от имени государства, которое наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления, распоряжения, приказы не оглашаются публично.
По-разному трактуется природа прокурорского надзора и в литературе. Широкое распространение в своё время получила точка зрения, согласно которой прокурорский надзор -- высший надзор в стране, ибо осуществляется от имени государства, от лица высшего органа государственной власти -- Верховного Совета Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под ред. Б. А. Галкина. М., 1982. С. 21; Козлов А. Ф. О сущности прокурорского надзора в СССР // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 10 - 11; Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов, 1987. С. 6 - 7.. Это суждение подверглось критике как не отражающее сущности прокурорского надзора. В. М. Савицкий пишет: «Наименование прокурорского надзора высшим противоречит соотношению функций прокуратуры и функции конституционного надзора (контроля), выполняемой высшим органом государственной власти СССР». Аналогичной позиции придерживается Г.И. Петров.
Но вряд ли правильно отвергать прокурорский надзор как высшую форму надзорной деятельности, противопоставляя его другим высшим видам надзора или контроля, которых может быть несколько и где прокурорский надзор -- одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление надзора за исполнением законов должны располагать сами законодательные органы. По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав Федерального Собрания (пункты 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению законности фактически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов. Таким органом является прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства, а высшего органа государственной власти - Федерального Собрания. Прокурорский надзор -- особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор -- его представитель. Учреждая прокуратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными полномочиями Генерального прокурора России.
Осуществление этих полномочий налагает своеобразный отпечаток на содержание прокурорского надзора. К организации прокуратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отношение и Президент РФ. Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83). Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные законы (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Президент должен обеспечивать соблюдение законности, ибо только при этом условии он может гарантировать права и свободы граждан. Следовательно, прокурорский надзор должен осуществляться и от имени Президента РФ. Есть мнение, что прокуратура -- правовой механизм реализации полномочий именно Президента РФ Скуратов Ю. И. Указ. соч. С. 7., что не совсем правильно, поскольку она выступает также правовым механизмом реализации полномочий Федерального Собрания.
Таким образом, прокурорский надзор осуществляется от имени двух высших органов государственной власти РФ: Федерального Собрания и Президента РФ и по своей природе является высшим надзором за исполнением законов. Прокуратура же представляет собой особую правовую службу данных органов.
В известной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени законодательных органов субъектов РФ. Принимая законы, они заинтересованы в их реализации, а прокуратура надзирает за их исполнением, хотя никаких поручений ей не даётся. В соответствии с п. 1 ст. 13 ФЗ о прокуратуре прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Эти органы дают согласие на назначение тех кандидатур, которым они доверяют, и как бы поручают им надзирать за исполнением издаваемых законов.
Прокурорский надзор выполняет три функции. Первая -- законноохранительная. Она выражается в охране законов от нарушений и представляет собой охрану права в объективном смысле. Вторая -- правоохранительная, или правозащитная. Суть её состоит в защите нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций, самого государства. Это уже -- охрана права в субъективном смысле. Нарушения законности часто проявляются как посягательство на чьи-либо права, интересы. В связи с этим прокурор должен принять действенные меры по их восстановлению. Третья -- правовоспитательная. Она заключается в активном воздействии на граждан в целях строгого и точного исполнения ими норм права» Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учебное пособие.-- Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С. 6 - 11..
Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности вытекает, что он имеет свой предмет, отличный от предметов прокурорского надзора как отрасли юридической науки и прокурорского надзора как учебной дисциплины. В теории эти предметы нередко путают Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 12. См. также Б. В. Коробейников, В. И. Басков. Курс прокурорского надзора. - Издательство «Зерцало», 2000. С. 7.. «Под предметом прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора» Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 12.. «Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.
Перечень этих лиц определён в п. 2 ст. 1 ФЗ о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами» Б. В. Коробейников, В. И. Басков. Курс прокурорского надзора. - Издательство «Зерцало», 2000. С. 7..
В части 2 статьи 1 ФЗ о прокуратуре указано: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
Таким образом, в статье обозначено пять видов прокурорского надзора плюс уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов. Кроме того, в разделе ЙЙЙ всё того же ФЗ о прокуратуре четырём видам прокурорского надзора из пяти, указанных в ч. 2 ст. 1, посвящено четыре соответствующих главы:
Глава 1. Надзор за исполнением законов.
Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Глава 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Глава 4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу.
В разделе ЙЙЙ ФЗ о прокуратуре нет главы о прокурорском надзоре за исполнением законов судебными приставами, хотя данный вид надзора указан в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 этого же закона. Почему? А ещё возникает вопрос, почему в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 указаны «судебные приставы», а не «судебные приставы-исполнители»? Что, так важен надзор за деятельностью по охране зданий судов и залов судебных заседаний и соблюдению в них порядка? Обычно судебные приставы стоят в сторонке во время судебного заседания, вызывают свидетелей в зал судебного заседания, что-то преподносят судье. Вряд ли часто происходят нарушения законов судебными приставами во время их службы. На самом деле в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 ФЗ о прокуратуре подразумевается, прежде всего, деятельность судебных приставов-исполнителей и прокуроры обращают внимание именно на неё.
Пожалуй, наиболее важным в наше время акцентов и приоритетов является прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Да и набившая уже оскомину статья 2 Конституции РФ провозглашает: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Кроме того, статья 7 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация - государство социальное, в ней охраняются труд и здоровье людей и тому подобное.
«Надзор за исполнением законов также является одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной вертикали власти. Она в конечной степени выражается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина» Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 11..
«Прокурорский надзор за исполнением законов в Российской Федерации рассматривается как один из самостоятельных видов государственной деятельности , обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации, обеспечению принципов социальной справедливости. Важно отметить, что прокурорский надзор рассматривается как одна из наиболее существенных гарантий соблюдения прав и законных интересов граждан» Б. В. Коробейников, В. И. Басков. Курс прокурорского надзора. - Издательство «Зерцало», 2000. С. 1..
В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования. К примеру, в течение 2002 года было выявлено почти 285 тысяч нарушений социального законодательства, против 208 тыс. - в 2001 году.
