Правотворчеством принято называть комплексную, юридически и организационно оформленную деятельность государства по созданию или изменению и отмене существующих правовых норм . В Российской Федерации эта деятельность осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Интересующий нас муниципальный уровень является наиболее специфичным, ибо органы местного самоуправления исключены из системы государственных органов и не могут брать на себя правотворческую функцию по всем без исключения вопросам, ведь в полной мере это лишь государственная прерогатива. Общеизвестно, что круг вопросов, отнесенный к ведению муниципальных органов, решения по которым носит нормативно-правовой характер, определяется государством и, в частности, отдельными государственными органами . В то же время, следует учитывать, что гарантированная Конституцией РФ самостоятельность органов местного самоуправления предполагает отсутствие необходимости согласования и санкционирования принятых ими (органами местного самоуправления) норм, что дает право говорить о муниципальной власти как о публичной . При этом не стоит забывать, что в соответствии с той же Конституцией, правовые нормы, которые издаются органами местного самоуправления в приделах их компетенции, общеобязательны и гарантированы со стороны государства, а также о том, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , муниципальным властям могут передаваться полномочия по изданию правовых актов, отнесенных к компетенции государства.
Таким образом, можно сказать, что органы местного самоуправления, свободны в пределах своей компетенции заниматься нормотворческой деятельностью. Эта относительная самостоятельность дана им для того, чтобы на местном уровне могла постепенно создаваться нормативно-правовая база, которая бы наиболее полно отвечала интересам населениям каждого отдельно взятого муниципального образования, но, несмотря на созданные условия, муниципальное правотворчество, как и прежде, остается на неудовлетворительном уровне и подвергается всяческой критике.
Теоретиками муниципального права выделяются различные проблемы данной деятельности. Корсакова С. В. называет некоторые из них: бессистемность, безадрестность, слишком подробное регулирование и наоборот, излишние дублирования, запоздалое внесение изменений, необходимых в связи с изменением федерального законодательства, несоответствие компетенции, и низкая научная проработка этих актов .
Для решения этой проблемы вышеуказанным автором предлагается разработка и принятие «муниципальной правотворческой политики», которая позволила бы оптимизировать местную правотворческую деятельность с позиций ее целенаправленности и эффективности. Муниципальному правотворчеству, по мнению автора, не достает базиса, необходимого для грамотного построения стратегии и тактики развития данной области нормотворчества, а также критериев для оценивания ее качества. Данная концепция могла бы включать в себя следующий правовой инструментарий: научное обоснование издаваемых актов, проведение правовых мониторингов,среднесрочное и долгосрочное планирование правотворческой деятельности, проведение правовых мониторингов, привлечение экспертов и специалистов для методического обеспечения правотворческой деятельности, применение системного подхода применительно к муниципальному правовому регулированию и др. .
На наш взгляд, можно согласиться с необходимостью воплощения в жизнь такой политики для решения общих проблем муниципального правотворчества и улучшения его состояния в целом, ведь какой-либо концепции, которая бы помогла модернизировать эту деятельность, в настоящий момент не имеется. В случае разработки и внедрения, муниципальная правотворческая политика могла бы помочь унифицировать и упорядочить местное правотворчество, повысить координацию с правотворческой деятельностью на других уровнях. При этом не стоит забывать, что в ходе реализации подобных идей, важно не переходить грань, которая отделяет координацию действий различных видов публичной власти от давления одного уровня власти на другой, иными словами, свобода местного правотворчества должна сохраняться в полном объеме.
Рассмотрим отдельно две наиболее важные (на наш взгляд) проблемы муниципального правотворчества, связанные с прямым участием населения в этом процессе.
Одной из самой важных, по нашему мнению, является проблема недостаточной согласованности правотворческой деятельности муниципальных образований и общей воли проживающего на их территории населения. Самым распространенными методами выяснить мнение граждан является местный референдум или сход граждан. Согласно статье 25 уже упомянутого Федерального закона, в поселения, где жителей, обладающих избирательным правом, проживает не больше ста человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Решения, принятые на нем, обязательны для официального опубликования и исполнения территории поселения. Исполнение решений, принятых на сходах, обеспечивается органами местного самоуправления и должностными лицами согласно имеющемуся разграничению полномочий, определенному уставом населенного пункта. По поводу решений, принимаемых на местных референдумах, в законе имеются аналогичные положения.
На данный момент задачей законодателя является обеспечение реальной возможности назначения таких референдумов и создания гарантий для тех, кто их инициирует. В особенности, речь идет о тех случаях, когда проведение местного референдума не входит в интересы муниципальных властей . На наш взгляд, необходимо идти по пути упрощения требований для принятия вопросов к голосованию и усилению ответственности должностных лиц за блокирование «неугодных» для них инициатив, ведь это мешает осуществлению прав граждан на участие в местном самоуправлении.
Кроме сходов и референдумов, Федеральным законом предусмотрена возможность правотворческой инициативы граждан в качестве формы непосредственного их участия в управлении муниципальным образованием. М.А. Кузьмин считает, что данный институт несет огромное значение в деле укрепления «правовой ткани» местного населения . Данная процедура является правом граждан (имеющих избирательное право), вносить на рассмотрение уполномоченных органов проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Однако на практике это право практически не реализуется, причиной тому является сложность подготовительной работы (необходимость сбора подписей, агитации и т.д.) при невысокой вероятности положительного результата .
Здесь также прослеживается необходимость упрощения формальных процедур, через которые необходимо пройти для того, чтобы довести инициативу до рассмотрения – это вопрос целесообразнозности этой процедуры вообще, ведь иначе она так и останется неэффективным правотворческим институтом.
Таким образом, состояние местного правотворчества, на наш взгляд, находится на неудовлетворительном уровне. Для решения существующих в этой сфере проблем некоторыми авторами предлагается разработка муниципальной правотворческой политики. Поддерживая эту идею, мы, в свою очередь, заявляем о необходимости упрощения некоторых процедур, связанных с участием населения в местном правотворчестве, чтобы те, наконец, начали работать так, как это задумывалось на стадии их разработки.
Список литературы
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // справочно- правовая система КонсультантПлюс [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / [Электронный ресурс]// справочно-правовая система КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)
3. Алешкова Н. П. Роль муниципального правотворчества в регулировании общественных отношений // вестник академии. 2010. № 2. - 81с.
4. Корсакова С. В. Муниципальная правотворческая политика: понятие и проблемы реализации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 5 (36). - 55-57 с.
5. Кузьмин М.А. Право граждан на разработку и внесения проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1 - 14 с.
6. Носенко Л. И. Некоторые вопросы муниципального правотворчества: теоретический аспект // Вопросы российского и международного права. 2011. № 4. - 19 с.
7. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007. - 282-283 с.
8. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1. - 8
Впервые вопросам местного правотворчества посвящено несколько статей Федерального закона «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 46-48). Ранее этот вопрос регулировался преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях законами субъектов Российской Федерации.
Правотворческий процесс - урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.
Стадии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц - ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности.
Как правило, правотворчество органов местного самоуправления осуществляется на плановой основе с учетом правовых прогнозов. Планы подготовки проектов муниципальных правовых актов предусматривают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не исключают подготовки проектов вне плана. Планы подготовки проектов муниципальных правовых актов могут быть краткосрочными (годичными), среднесрочными (двух-, трехлетними) и долгосрочными (пяти-, семилетними). Кроме того, могут разрабатываться и утверждаться ежеквартальные и полугодовые рабочие планы. Обычно планы подготовки проектов муниципальных правовых актов формируются с учетом программ и планов работы органов государственной власти.
Стадия 1. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу на рассмотрение.
Под правотворческой инициативой понимается официальное внесение правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта нормативного правового акта, влекущее за собой обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъектов права правотворческой инициативы признаются: глава муниципального образования; постоянные комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной потребности в муниципальном правовом регулировании.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Достаточно часто органы государственной власти, иные организации (например, Союз российских городов, институт муниципального управления и др.) распространяют модельные акты по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Эти акты носят рекомендательный характер и могут учитываться в местном правотворчестве.
В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.
При разработке проектов муниципальных правовых актов особое! значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. В самом общем смысле можно выделить требования юридической техники к форме и содержанию юридического документа; структуре юридического документа; соблюдению логичности и последовательности изложения; этичности изложения; правильному использованию юридического языка; правильному использованию юридической и иной терминологии.
Стадия 2. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).
Достаточно часто решения представительных органов местного самоуправления подписываются главой муниципального образования. Причем у главы муниципального образования может быть право отлагательного вето.
Стадия 3. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Стадия 4. Контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом муниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, депутатская комиссия и т. п. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового акта, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, -уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
В последнее время все чаще стал подниматься вопрос о качестве принимаемых на региональном и местном уровне юридических документов.
Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов. Эти данные неутешительны. Так, только в 1997-1998 гг. прокурорами выявлено почти 50 тыс. незаконных правовых актов органов местного самоуправления, причем более 90% приходится на исполнительные органы. По экспертной оценке на 2001 г., уставы 864 из 1164 муниципальных образований Уральского федерального округа не соответствуют ни Конституции РФ, ни федеральному законодательству.
Нарушений в этой сфере слишком много, и многие из них вызваны игнорированием элементарных правил юридической техники. В качестве основных нарушений отмечаются: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения; противоречие действующему законодательству; отсутствие единства терминологии; несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополнений; декларативность, отсутствие механизма действия принимаемых норм, их реализации; многословность и мелкотемье (издание документа по узким, мелким проблемам). Анализ судебной практики показывает, что значительное количество правовых споров вызывается низким качеством подготовки таких юридических документов, как договор, соглашение о намерениях, претензия, исковое заявление и т. п. Эти и ряд других проблем можно избежать, владея приемами юридической техники.
Муниципальное правотворчество
Определение 1
Муниципальное правотворчество – это порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанный с созданием правовых актов местного самоуправления в пределах установленной компетенции, которую предусматривают уставы муниципальных образований (МО) и федеральное законодательство.
Данный вид правотворчества осуществляется с целью достижения правового регулирования по вопросам местного значения на территории конкретного МО, а также для реализации полномочий выборных и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Правотворчество обязательно реализуется на основании правовых норм, закрепленных в Конституции, федеральных законах, региональных законах.
Правотворчество муниципальных образований включает в себя ряд стадий, среди которых:
- проведение анализа определенных общественных отношений;
- формирование мнений по поводу них;
- подготовка проекта НПА;
- внесение проекта в правотворческий орган;
- рассмотрение проекта;
- принятие проекта (обычно несколько чтений);
- подписание принятого НПА;
- -опубликование и вступление в силу.
Замечание 1
Каждый из указанных этапов может включать несколько стадий.
Порядок принятия актов муниципальных органов
Необходимое условие внесения проекта акта на рассмотрение в порядке законодательной инициативы, наличие следующих факторов:
- текст проекта НПА в соответствии с законодательно установленными требованиями;
- пояснительная записка, в которой содержатся цели, основные положения, прогноз последствий принятия НПА;
- справка о состоянии законодательства, согласно затрагиваемой сфере правового регулирования;
- перечень правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, которые необходимо отменить, изменить, дополнить или принять в связи с принятием НПА;
- предложения о разработке нормативных правовых актов субъекта РФ, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
- финансово-экономическое обоснование принятия НПА.
Следует отметить, что проект НПА на любой из стадий муниципального правотворчества может подвергаться экспертизе. В качестве предмета экспертизы может выступать соответствие положений проекта действующему федеральному и региональному законодательству, обеспеченность выносимых в проекте предложений различными ресурсами (финансовые и пр.), взаимосвязь данного проекта с системой законодательства; соответствие проекта требованиям науки и практики и пр.
Также, в связи с рассмотрением проекта может потребоваться не только правовая экспертиза, но и специализированная, в качестве примера можно привести назначение экологической экспертизы. Одновременно по проекту могут проводиться несколько разных экспертиз. Результаты экспертизы обладают рекомендательным характером.
Основные этапы при рассмотрении проекта на заседании представительного органа местного самоуправления:
- Доклад автора проекта и заинтересованных лиц соответствующего муниципального органа;
- Вопросы и ответы к указанным лицам;
- Прения;
- Принятие проекта;
- Внесение в него поправок;
- Их рассмотрение;
- Окончательное принятие проекта.
Обычно проект НПА муниципальных образований рассматривается в два этапа (чтения), в случае внесения поправок – три этапа. Необходимо отметить, что принятие проекта может происходит как на одном заседании, так и на нескольких.
Обсуждение и голосование по поводу внесения поправок к проекту НПА завершает голосование по принятию акта в целом. До момента, когда проект предоставляется на голосование, осуществляется его юридико-техническая редакционная правка.
Представительный орган муниципального образования обладает правами по принятию проектов НПА при наличии кворума.
Вопросам местного правотворчества посвящены ст. 46-48 Федерального закона № 131-ФЗ. Ранее эти вопросы регулировались преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях - законами субъектов РФ.
Правотворческий процесс - урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов.
Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.
Стадии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц - ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Можно выделить следующие этапы правотворческой деятельности.
Первый этап. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу.
Под правотворческой инициативой понимается официальное внесение правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта нормативного правового акта, влекущее обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъектов права правотворческой инициативы признаются глава муниципального образования; постоянные комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы ТОС соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной потребности в муниципально-правовом регулировании.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.
Второй этап. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).
Решения представительных органов местного самоуправления достаточно часто подписываются главой муниципального образования, причем у него может быть право отлагательного вето.
Третий этап. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Четвертый этап. Контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом муниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, депутатская комиссия и др. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового акта, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Антонова Н.А., зав. кафедрой конституционного права Тверского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Существование в Российской Федерации местного самоуправления как формы осуществления власти предполагает право органов местного самоуправления осуществлять самостоятельную правотворческую деятельность на своей территории в пределах, определенных законом. При этом правотворчество муниципальных органов можно рассматривать как правовую форму реализации функций местного самоуправления.
Нельзя не согласиться с мнением, что в функциях местного самоуправления проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения <1>.
<1> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 126.
Имея в виду, что функция как правовая категория представляет собой взаимосвязь предмета, содержания деятельности и средств ее обеспечения, можно предположить, что характеристика функции местного самоуправления может складываться из двух взаимосвязанных элементов - компетенции местного самоуправления и средств ее реализации. Предмет деятельности местного самоуправления определяется предметами ведения муниципальных образований (вопросами местного значения). Содержание деятельности местного самоуправления выражается в полномочиях органов местного самоуправления. Предметы ведения (вопросы местного значения) и полномочия составляют такое понятие, как компетенция местного самоуправления (его органа или должностного лица), которая обеспечивается организационными и правовыми средствами.
Рассмотрим значение правотворчества органов местного самоуправления в реализации функций местного самоуправления на примере двух функций из тех, которые приписываются данному институту. На первом месте в ряду функций местного самоуправления стоит функция организационно-правового обеспечения участия населения в решении местных вопросов. Реализация этой функции проявляется в создании условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Нормы муниципального права, которые устанавливаются в том числе и актами органов местного самоуправления, закрепляют институты и формы прямой демократии, посредством которых население муниципального образования привлекается к решению вопросов местного значения и осуществляет контроль за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. В актах органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) должен быть определен порядок участия населения в решении вопросов местного значения.
В настоящее время уставы всех муниципальных образований содержат нормы, определяющие правила участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Закрепления в уставах и иных муниципальных правовых актах таких правил требует Федеральный закон.
Иногда в субъектах Федерации разрабатываются модельные правовые акты, направленные на регулирование порядка участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ устав муниципального образования, а также нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований создают правовую основу реализации названной функции. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формам участия населения в его осуществлении Федеральным законом N 131-ФЗ отнесены местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. При этом можно выделить формы, порядок реализации которых должен быть в соответствии с Федеральным законом закреплен именно в уставе муниципального образования; формы, реализация которых определяется нормативным правовым актом представительного органа; и наконец, формы, порядок осуществления которых должен быть прописан в уставе и (или) в нормативном правовом акте представительного органа. Так, в уставе муниципального образования в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ должны быть закреплены избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании, основания и процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления. В нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования должны быть определены порядок реализации правотворческой инициативы, а также порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления. Порядок назначения и проведения собрания, конференции, опроса граждан должен согласно Федеральному закону N 131-ФЗ определяться в уставе муниципального образования и (или) в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования.
Анализируя уставы муниципальных образований на предмет правового закрепления в них порядка реализации форм непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления или форм участия граждан в его осуществлении, можно отметить, что в целом уставы одинаково закрепляют названные формы. Хотя существуют и отличия в правовом закреплении форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в уставах одного типа муниципальных образований, но такие отличия незначительны. Более существенны отличия между уставами муниципальных образований разного типа. Как правило, в уставах городских округов подробно регулируется порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума, определяются вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум, устанавливаются порядок осуществления территориального общественного самоуправления (в уставах городских округов), правила реализации правотворческой инициативы граждан, проведения конференций граждан, рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления. В уставах муниципальных районов отсутствуют нормы, регулирующие порядок осуществления территориального общественного самоуправления, но подробно определяется порядок проведения собрания граждан. Такое положение объясняется, во-первых, тем, что организация местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа неодинакова. В каждом из них реализуется тот набор форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, который "удобен" для этого муниципального образования, во-вторых, определенную роль в этом играет методическая помощь законодательных органов субъектов Федерации в подготовке уставов муниципальных образований. Нередко законодательный орган субъекта Федерации разрабатывает типовой (модельный) устав муниципального района, городского округа или поселения, на основе которого муниципальные образования разрабатывают свои уставы.
Значительная работа проводится в муниципальных образованиях и по разработке нормативных актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих порядок осуществления отдельных форм участия населения в решении вопросов местного значения - опросов, собраний граждан, публичных слушаний, обращений граждан в органы местного самоуправления.
В настоящее время практически во всех муниципальных образованиях разработаны и приняты муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления предусмотренных в Федеральном законе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Анализ ряда нормативных правовых актов муниципальных образований двух субъектов Федерации - Калининградской и Ленинградской областей о правотворческой инициативе показывает следующее. В целом в положениях названных муниципальных образований определены субъекты, обладающие правом на реализацию правотворческой инициативы, порядок оформления такой инициативы, требования к содержанию ходатайства о правотворческой инициативе, порядок сбора подписей, рассмотрения инициативы.
Однако есть и отличия в правовом регулировании названных отношений в разных муниципальных образованиях. Так, в одних муниципальных образованиях (Багратионовский, Краснознаменский, Неманский, Советский городские округа Калининградской области) устанавливается порядок, в соответствии с которым начальная стадия реализации правотворческой инициативы происходит в два этапа: формирование инициативной группы и ее регистрация в избирательной комиссии, сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы. В других муниципальных образованиях (Гвардейский и Гатчинский муниципальные районы, Мамонтовский, Славский городские округа Калининградской области) положения о реализации правотворческой инициативы предполагают лишь формирование инициативной группы, которая представляет в органы местного самоуправления проект муниципального правового акта.
Оценивая эту ситуацию, следует отметить, что в Федеральном законе N 131-ФЗ процедура реализации правотворческой инициативы не предполагает сбор подписей в поддержку проекта муниципального правового акта, но и не запрещает. В этом смысле положения муниципальных образований, предусматривающие необходимость сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, формально не противоречат Федеральному закону, который устанавливает, что такая процедура должна быть определена в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования. Но нельзя не заметить, что такой порядок затрудняет саму реализацию правотворческой инициативы, что, в свою очередь, не способствует развитию местного самоуправления как института демократии.
Анализ нормативных правовых актов муниципальных образований показывает, что в них иногда устанавливается предмет правотворческой инициативы. Так, согласно Положению Гвардейского муниципального района Калининградской области о правотворческой инициативе граждан предметом правотворческой инициативы являются следующие виды муниципальных правовых актов: проект Устава муниципального района; проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района; проекты решений Совета депутатов муниципального района, связанные с решением вопросов местного значения; проекты постановлений главы муниципального района (главы администрации), связанные с решением вопросов местного значения; местный бюджет и муниципальный правовой акт о внесении изменений и (или) дополнений в местный бюджет. Согласно Положению о правотворческой инициативе Гатчинского муниципального района Ленинградской области предметом правотворческой инициативы могут выступать: проект Устава Гатчинского муниципального района и проект внесения в него изменений и дополнений; проекты муниципальных правовых актов главы Гатчинского муниципального района; проекты муниципальных правовых актов Совета депутатов Гатчинского муниципального района и проекты вносимых в них изменений, дополнений; проекты муниципальных правовых актов главы администрации Гатчинского муниципального района и проекты вносимых в них изменений, дополнений; проекты муниципальных правовых актов контрольно-счетной палаты.
Есть ряд муниципальных образований, где нормативные акты о правотворческой инициативе граждан избегают конкретизации порядка реализации этой инициативы (Гусевский, Нестеровский городские округа) либо включают в себя элементы несоответствия федеральному законодательству. Так, в соответствии с Положением о реализации правотворческой инициативы граждан в Краснознаменском городском округе Калининградской области населению предоставляется право на правотворческую инициативу в части внесения только нормативных правовых актов, а не правовых актов. В этом же Положении установлено, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку выдвижения правотворческой инициативы, не может превышать 5% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, тогда как в Федеральном законе N 131-ФЗ предусмотрено, что численность инициативной группы, которая может обратиться в орган местного самоуправления с проектом муниципального правового акта, не должна превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Таким образом, в муниципальном образовании неоправданно завышают численность лиц, которые должны поддержать инициативу принятия муниципального правового акта.
Органы местного самоуправления призваны способствовать устойчивому социально-экономическому развитию территории, созданию действенной социальной защиты населения. Это осуществляется в рамках такой функции, как управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.
Правовую основу полномочий органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности определяют Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон N 131-ФЗ, другие нормативные правовые акты.
Уставы муниципальных образований закрепляют финансово-экономическую основу местного самоуправления, соответствующие формы контроля населения, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В рамках реализации данной функции представительные органы местного самоуправления принимают акты, утверждающие местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливающие местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.
С принятием Федерального закона N 131-ФЗ изменилась сама экономическая основа местного самоуправления. В отличие от прежнего порядка, когда в законе перечислялся перечень объектов, которые могут находиться в собственности у муниципального образования, в настоящее время федеральный законодатель закрепил за муниципальными образованиями имущество трех видов: предназначенное для решения вопросов местного значения; для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В связи с этим изменился порядок закрепления экономической основы местного самоуправления в уставах муниципальных образований. Сейчас в уставах, как правило, закрепляется перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности и необходимого для решения вопросов местного значения. Иногда это делается очень подробно: перечисляются все объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности. Однако чаще в уставах муниципальных образований закрепляется положение, повторяющее норму Федерального закона N 131-ФЗ о муниципальном имуществе.
Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в них закрепляется различный круг вопросов, касающихся экономической основы местного самоуправления, но наиболее часто в уставах определяются: права органов муниципального образования в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, перечень финансовых средств муниципального образования, порядок установления местных налогов, право размещения муниципального заказа, бюджетный процесс. При этом объем правового регулирования данных отношений в уставах неодинаков. Так, из взятых для анализа десяти Уставов (г. Пушкино Ленинградской области, Владивосток, Курган, Брянск, Кингисеппский район Ленинградской области, Красный Холм, Конаково, Торжокский район Тверской области, Весьегонск, Ржев) лишь в двух Уставах (г. Владивосток, Кингисеппский район Ленинградской области) достаточно подробно устанавливается порядок разработки, принятия и исполнения местного бюджета с определением прав и обязанностей участников данного процесса. В остальных уставах бюджетный процесс не урегулирован и указывается, что такой процесс определяется нормативными правовыми актами муниципального образования (в частности, положение о порядке разработки и утверждения бюджета). Это объясняется тем, что в Федеральном законе N 131-ФЗ прямо не устанавливается, в каком правовом акте должен быть закреплен процесс подготовки, принятия и исполнения бюджета. В п. 3 ст. 52 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено лишь то, что "формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации".
В каком акте муниципального образования закреплять этот процесс - решать самим органам местного самоуправления. На наш взгляд, выбор вида нормативного акта, в котором должен быть закреплен бюджетный процесс, определенным образом зависит от типа муниципального образования. В сельских и городских поселениях, являющихся муниципальными образованиями, небольшими по площади, с незначительным объемом собственных доходов бюджетный процесс в силу своей несложности может быть урегулирован в уставе муниципального образования. Закрепление же этого процесса в муниципальных районах и городских округах более логично в специальных нормативных актах, принимаемых представительными органами данных муниципальных образований, в которых эта процедура должна быть подробно закреплена в силу важности регулируемых общественных отношений. Это связано также с особенностями структуры органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и поселений. Поскольку в муниципальных районах и городских округах в структуру органов местного самоуправления обязательно входят представительные и исполнительные органы, между которыми распределены полномочия в уставе, то любое изменение таких полномочий, в том числе и в отношении разработки, принятия и исполнения бюджета муниципального образования, обязательно повлечет необходимость внесения изменений в устав муниципального образования. Структура органов местного самоуправления поселений может быть более простой, и в силу этого полномочия данных органов в бюджетном процессе могут быть вполне закреплены и в уставе такого муниципального образования.
Помимо этого, в Федеральном законе N 131-ФЗ определены те отношения по формированию экономической основы местного самоуправления, которые должны быть урегулированы на уровне муниципального образования в правовых актах органов местного самоуправления. К ним относятся: порядок и условия приватизации муниципального имущества; цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений; установление нормативов отчислений в решении о бюджете муниципального района; распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений в решении и бюджете муниципального района. Эти отношения также весьма неодинаково регламентируются в муниципальных образованиях.
Возьмем, к примеру, два показательных акта муниципальных образований, определяющих порядок и условия приватизации муниципального имущества: Положение о приватизации муниципального имущества муниципального образования г. Архангельска, утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 г., и Положение о приватизации муниципального имущества г. Нижнего Новгорода, утвержденное решением городской Думы от 21 января 2001 г. Первое из них представляет собой правовой акт, который имеет общий характер, является основой для принятия иных нормативных актов, регулирующих процедуру приватизации муниципального имущества. В Положении о приватизации муниципального имущества г. Архангельска определяются полномочия городского Совета и мэрии в сфере приватизации, общие правила планирования приватизации. При этом установлено, что Архангельский городской Совет депутатов принимает муниципальные нормативные правовые акты в сфере приватизации муниципального имущества, а мэрия города организует разработку и внесение на рассмотрение Архангельского городского Совета депутатов проектов муниципальных нормативных правовых актов в сфере приватизации муниципального имущества и проекта прогнозного плана приватизации муниципального имущества на очередной год, издает муниципальные правовые акты в сфере приватизации муниципального имущества по вопросам, не относящимся к компетенции Архангельского городского Совета депутатов, принимает решения об условиях приватизации муниципального имущества.
В Положении о приватизации муниципального имущества г. Нижний Новгород, напротив, урегулированы практически все общественные отношения, которые в этой сфере должны быть закреплены в муниципальных правовых актах. Так, в названном Положении определены задачи приватизации муниципального имущества, сфера применения Положения, порядок планирования приватизации, способы ее осуществления, требования к содержанию решения о приватизации. В этом же Положении определен состав подлежащего приватизации имущества, а также порядок оплаты муниципального имущества при его приватизации и распределения денежных средств, полученных от продажи муниципального имущества. Думается, что второй вариант правовой регламентации порядка приватизации муниципального имущества более рационален, поскольку позволяет избежать ситуации множественности нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании по одну и тому же вопросу.
Таким образом, к какой бы функции местного самоуправления мы ни обратились, значение нормативных правовых актов органов местного самоуправления определяется тем, что они, являясь источником права, в котором определяются условия и механизм правового регулирования в сфере осуществления публичной власти в муниципальном образовании, выступают в качестве средства реализации этих функций. Имея в виду, что функции местного самоуправления представляют собой основные направления муниципальной деятельности, можно говорить о том, что нормативные правовые акты муниципальных органов наряду с Федеральным законом и законами субъектов Федерации определяют права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению этой деятельности, закрепляют механизм ее реализации в муниципальном образовании.
