Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ИЖЕВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Факультет Экономика, право и гуманитарные науки
Кафедра «Специальные правовые дисциплины»
КУРСОВАЯ РАБОТА
Муниципально-правовая ответственность: а ктуальные проблемы теории и практики
Выполнил: студент гр. 3-41-1
М.Н.Воронцова
Научный руководитель: к.и.н., доцент
М.В. Тенсин
Ижевск 2010
Введение
Глава I. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности
1.1 Понятие юридической ответственности в отечественной юридической науке
1.2 Понятие муниципально-правовой ответственности
1.3 Соотношение муниципально-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности
Глава II Совершенствование реализации муниципально-правовой ответственности
2.1 Порядок и условия реализации муниципально-правовой ответственности
2.2 Факторы, способствующие реализации муниципально-правовой ответственности
Заключение
Список источников и литературы
Введение
Актуальность темы обусловлена значимостью местного самоуправления и его основных институтов в процессе становления и развития российской государственности, формирования гражданского общества, укрепления основ конституционного строя.
Местное самоуправление, представляя собой самостоятельную форму реализации принадлежащей народу власти, базируется на системе принципов, основополагающим из которых является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Именно осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления деятельности по решению вопросов местного значения под ответственность является той основой, которая обеспечивает обособленность местного самоуправления в качестве самостоятельного и независимого уровня публичной власти. В противном случае само понятие местного самоуправления обесценивалось бы признанием невозможности населения муниципального образования надлежащим образом организовать решение вопросов местного значения.
Муниципально - правовая ответственность является производной ответственности населения муниципального образования за решение вопросов местного значения и обеспечивает реальные механизмы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г.) заложили основу для формирования и развития институтов местного самоуправления, в том числе института муниципально-правовой ответственности, являющегося одним из наиболее проблематичных институтов Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. муниципального права, как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения возникающих в процессе его становления проблем правового регулирования и реализации.
В современных условиях процесс становления местного самоуправления продолжил Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 г.), принятый на основе накопленного опыта правового регулирования и предполагающий реформу местного самоуправления. Одной из целей реформы местного самоуправления провозглашено повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципальных образований, обеспечение реального решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, обеспечение четкого разграничения полномочий между уровнями власти. В связи с этим, институт муниципально-правовой ответственности приобрел актуальность в российской юридической практике.
Несмотря на очевидную значимость, сложность и новизну, данный институт не вызывал пристального внимания ученых. Однако в настоящее время исследование вопросов юридического содержания и состава муниципально-правовой ответственности, формирования качественной законодательной базы для ее реализации стало одной из важнейших задач науки муниципального права.
Все вышеперечисленные обстоятельства делают актуальным исследование курсовой работы на тему: «Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики».
Степень научной разработанности темы исследования. В научной юридической литературе были предприняты попытки характеристики отдельных элементов муниципально-правовой ответственности. Данному вопросу были посвящены работы А.И. Коваленко, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Пылина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др. Изложенные в них точки зрения положили начало исследованию данной проблемы. Однако вне поля научного исследования остались многие сущностные моменты, связанные с правовой природой и содержанием института муниципально-правовой ответственности. Без должного внимания остается его комплексный анализ на общетеоретическом уровне, определение понятия, состава, исследование факторов, способствующих реализации муниципально-правовой ответственности.
Заслуживает внимания работа Н.Н. Черногора «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: вопросы теории», исследовавшего систему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предложившего ввести в научный оборот понятие «муниципально-правовая ответственность». Однако полагаем, что автором безосновательно расширено содержание данного вида ответственности посредством включения в него ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: вопросы теории: канд. юрид. наук. М., 1999. С. 66-67. .
Назревшая необходимость дополнительного комплексного теоретического осмысления вопросов муниципально - правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, несовершенство законодательного регулирования вопросов ответственности в системе местного самоуправления определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объект ом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования при осуществлении деятельности по решению вопросов местного значения.
Предметом исследования выступают нормы права, устанавливающие муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, практика деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по реализации муниципально-правовой ответственности.
Цель курсовой работы : - определить понятие, состав муниципально-правовой ответственности, осуществить комплексный, системный анализ данного правового института с позиций современной правовой науки, выявить пути и условия совершенствования правовых норм в исследуемой области.
Задачи исследования :
1. Рассмотреть различные подходы к проблеме понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках.
2. На основе анализа теоретической литературы дать определение понятия муниципально-правовой ответственности, проанализировать элементы ее состава: субъекты, инстанцию, основание, меры и порядок реализации.
3. Рассмотреть институт муниципально-правовой ответственности, используя современное федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты и обосновать необходимость ее исследования с позиций широкого двухаспектного понимания юридической ответственности.
4.Исследовать порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности на основе современного федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.
5.Изучить факторы, способствующие реализации муниципально-правовой ответственности.
6. Рассмотреть проблемы правового регулирования и реализации муниципально-правовой ответственности и разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства и юридической практики в области правового регулирования и реализации муниципально-правовой ответственности.
Методологическую основу курсовой работы составляет общенаучный диалектический метод познания, частнонаучные методы исследования, позволяющие исследовать явления действительности в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В работе используются следующие методы: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, анализ, синтез, индукция, дедукция, исторический, статистический и др. Широко использовались положения общей теории права и отраслевых юридических наук.
Анализ состояния законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществлялся по материалам Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции.
При рассмотрении факторов, способствующих реализации муниципально-правовой ответственности, были использованы статистические данные Госкомстата Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составляет массив федерального законодательства, регламентирующего вопросы, связанные с ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроля и надзора за их деятельностью. К числу наиболее важных источников, помимо Конституции РФ относятся действующие и утратившие силу федеральные законы.
Научная новизна и практическая значимость исследования. В курсовой работе проводится комплексный анализ муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, ее юридического содержания и порядка реализации, дано определение данного вида ответственности как научной категории, сформулирован ряд теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование механизма реализации муниципально-правовой ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.Несмотря на отсутствие прямого упоминания муниципально-правовой ответственности в действующем законодательстве, из толкования нормативно-правовых актов, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, вытекает ее существование как двухаспектного правового явления в единстве негативного и позитивного аспектов.
2.Муниципально - правовая ответственность является отраслевым видом юридической ответственности и представляет собой обусловленную нормами муниципально-правовых актов правовую связь между органами, должностными лицами местного самоуправления, обязанными в силу своего статуса эффективно исполнять функции, задачи и должностные обязанности, и населением муниципального образования, управомоченным на осуществление контроля за их деятельностью, а в случае нарушения требований имуниципально-правовых норм - на применение мер муниципально-правового принуждения.
3. Для исследования отраслевой специфики муниципально-правовой ответственности с позиций целостности юридической ответственности как двухаспектного правового явления предлагается ввести в научный оборот понятие «состав юридической ответственности», под которым в настоящей работе понимается совокупность необходимых и достаточных элементов, характеризующих отраслевую обособленность и специфику каждого вида юридической ответственности. К элементам, характеризующим состав юридической ответственности, относится: 1) субъекты ответственности; 2) инстанция ответственности; 3) основание ответственности; 4) меры ответственности; 5) порядок реализации.
4.Анализ правового регулирования муниципально-правовой ответственности показал необходимость его совершенствования по следующим направлениям: четкое определение правового статуса субъектов муниципально-правовой ответственности; определение основания муниципально-правовой ответственности в целях отграничения от иных видов юридической ответственности; включение в федеральное законодательство понятия «население муниципального образования»; установление в законодательстве таких мер муниципально-правовой ответственности, как вынесение предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления, временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления населением муниципального образования.
5.Установленный федеральным законодательством, уставом муниципального образования порядок проведения собраний граждан предлагается применять для реализации таких мер муниципально-правовой ответственности, как временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления, вынесение предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления населением муниципального образования, дополнив Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положениями, предусматривающими возможность использования собраний граждан для привлечения выборных органов и должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности.
6. Решение о вынесении предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления, временном отстранении от должности выборного должностного лица местного самоуправления должно приниматься большинством граждан, участвовавших в собрании о применении мер муниципально-правовой ответственности, на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления. Собрание граждан правомочно в случае, если в нем участвует не менее половины зарегистрированных избирателей.
Структура курсовой работы определена задачей и логикой проведенного исследования и состоит из введения, двух глав (включающих пять параграфов), заключения, библиографического списка использованных нормативных правовых актов, списка источников и литературы.
Глава I . Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности
1.1 Понятие юридической ответственности в отечественной юридической науке
Понятие «муниципально-правовая ответственность» является относительно новым в отечественной юридической науке. До настоящего времени не выработано ни единого понятия муниципально-правовой ответственности, ни единой позиции в трактовке его юридического содержания.
В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".
Определение местного самоуправления как деятельности "под свою ответственность" не означает, что в системе местного самоуправления нет места "негативной" юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения "за порученное дело". Право и возможность решать вопросы местного значения означает и наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности.
Муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям, например: по степени регулирования правоотношений; по направлениям муниципально-правовой ответственности.
I. По степени регулирования правоотношений.
Понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований.
В узком, юридическом значении под термином "ответственность" понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий. Существенное значение для правовой регламентации конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления имеет вопрос о её основаниях. Основания традиционно принято связывать с конституционными правонарушениями (деликтами), представляющими собой разновидность противоправных деяний, посягающих на регулируемые и охраняемые нормами конституционного права отношения, за совершение которых в соответствии с установленными в законодательстве о местном самоуправлении предписаниями предусмотрена возможность применения конкретных юридических санкций.
При их анализе бросается в глаза то обстоятельство, что законодательство о местном самоуправлении (как действующее, так и не вступившее в полном объёме в действие) увязывает их преимущественно с конкретными противоправными решениями (актами) или действиями, подтвержденными в судебном порядке. Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, которые могли бы устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.
II. По направлениям муниципально - правовой ответственности.
Муниципально - правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.
Концепция муниципально-правовой ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально-правовой ответственности.
Во-первых, это ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением за реализацию тех полномочий, которые жители муниципального образования передали конкретным муниципальным институтам и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления - меры муниципально-правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.
Во-вторых, относительно самостоятельным блоком муниципально-правовой ответственности является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
В-третьих, целесообразно выделить муниципально - правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами. Она выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, муниципально-правовая ответственность в отношении органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими переданных полномочий.
Каждое из названных направлений муниципально-правовой ответственности имеет особенности, самостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.
Общее же для всех определяется необходимостью защиты интересов населения муниципального образования. Кроме того, следует отметить непризнание нами позитивной муниципальной ответственности. Такая ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности и, соответственно, к муниципально-правовой ответственности. Сторонники позитивной ответственности полагают, что она имеет место, если законодательно определено, что власть ответственна перед народом. Но это не совсем верное утверждение, так как к наступлению ответственности приводит нарушение только тех принципов и норм, законодательно закрепляющих права и обязанности, которые обеспечены санкциями.
1 .2 Понятие муниципально-правовой ответственности
Говоря об ответственности в муниципальном праве, необходимо признать, что это прежде всего ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно об ответственности указанных субъектов говорится в основополагающем нормативном акте, содержащем муниципальные правовые нормы, - в Федеральном законе N 131-ФЗ 2003 г. (далее - Закон 2003 г.) Здесь и далее: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Закон 2003 г. устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.
Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами (ст. 70).
I. В соответствии с Законом 2003 г. ответственность выборных лиц перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.
Статья 24 Закона 2003 г. закрепляет, что "основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке", при этом процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
II. Основанием для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае наступает прежде всего в судебном порядке.
Решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закреплены в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.
В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.
Ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.
III. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими предписаний законодательства, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Ответственность представительного органа наступает, если соответствующим судом установлено, что этим органом принят нормативный правовой акт, противоречащий законодательству, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. При этом высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
В случае принятия такого закона полномочия представительного органа прекращаются со дня вступления его в силу.
Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случае:
1) издания указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло мер по исполнению решения суда.
В указанных случаях высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Одной из форм проявления ответственности перед государством является предусмотренное в ст. 75 Закона 2003 г. временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Статья 72 Закона 2003 г. предусматривает также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако эта ответственность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Наряду с рассмотренным выше в юридической литературе распространена еще одна классификация видов юридической ответственности, основанием которой является ее отраслевая принадлежность (вид правонарушения). Применительно к муниципально-правовой ответственности сложилось несколько точек зрения.
Так, говоря о видах юридической ответственности в муниципальных отношениях (т.е. в муниципальном праве), А.С. Соломаткин указывает: "Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков... Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера... Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно-муниципальная ответственность как вид конституционно-правовой ответственности..." Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учеб. М.: Юристъ, 2006. С. 317.
Далее он делает вывод, что "видами юридической ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность" Там же. С. 318 (напомним, что собственно муниципально-правовая ответственность рассматривается как разновидность конституционной).
Автор одного из первых системных исследований института конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев придерживается несколько иной точки зрения. В частности, он указывает, что "в современной литературе высказываются предложения о выделении муниципально-правовой ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности и самостоятельного вида юридической ответственности... Представляется, что говорить о самостоятельности муниципально-правовой ответственности вряд ли возможно, так как муниципальное право еще не сложилось в обособленную отрасль права" Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 269. .
Один из авторов учебника "Муниципальное право России", Г.Н. Чеботарев, рассматривая проблему самостоятельности муниципально-правовой ответственности, отмечает, что "в юридической литературе существует по меньшей мере два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что в местном самоуправлении реализуется конституционно-правовая ответственность. Другие ответственность субъектов местного самоуправления перед населением именуют муниципально-правовой. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, говоря об ответственности, избегают более точного терминологического обозначения. Однако наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности (разумеется, в местном самоуправлении имеют место и другие виды юридической ответственности: уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная)" Муниципальное право России: Учеб. / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 197. . Далее, ставя вопрос о разграничении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности, автор указанного издания отвечает следующим образом: "Разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли - конституционного права" Там же. С. 197, 198. . И далее: "...отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится прежде всего в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты). Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования" .
Таким образом, можно выделить несколько подходов к проблеме самостоятельности муниципально-правовой ответственности: 1) о муниципально-правовой ответственности нельзя говорить как об отдельном виде ответственности, так как это может привести к замене понятия (т.е. муниципально-правовая ответственность - это конституционно-правовая ответственность в муниципальном праве); 2) муниципально-правовая ответственность - это разновидность конституционно-правовой ответственности; 3) муниципально-правовая ответственность - это самостоятельный вид отраслевой ответственности.
Ответ на данный вопрос решается в том числе в зависимости от того, можно ли считать муниципальное право самостоятельной отраслью современного российского права.
Здесь мы согласны с позицией Г.Н. Чеботарева, что "муниципальное право обладает всеми признаками комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, формирующейся муниципально-правовой ответственностью".
В связи с данной позицией хотелось бы привести некоторые соображения. Муниципальное право - сравнительно молодая отрасль современного российского права. Является ли она полноценной, самостоятельной отраслью или искусственным образованием, объединяющим нормы исключительно по предмету правового регулирования, который, несомненно, является специфическим, а именно - общественные отношения в связи с осуществлением местного самоуправления? Данный вопрос пока не нашел однозначного решения в юриспруденции. И хотя те ученые, которые занимаются именно муниципальным правом, приводят большое количество доводов в пользу самостоятельности данной отрасли, здесь имеются некоторые проблемы.
Хотелось бы привести некоторые дополнительные доводы в пользу самостоятельности муниципального права, в том числе исследовав некоторые процессы системообразования и структурированности права.
Согласно наиболее распространенной позиции отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, которые рассматриваются в качестве основных системообразующих факторов, отделяющих конкретную отрасль от других правовых образований.
В пользу отраслевого характера муниципального права говорит тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью определенных факторов.
Вместе с тем в российской юридической науке сложилась традиция проводить отличие между профилирующими (основными) и комплексными отраслями. В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на их юридическое своеобразие. Муниципальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере регулирования отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет нормы различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы. В связи с изложенным представляется, что муниципальное право не может быть охарактеризовано профилирующей (основной) отраслью российского права. Доминирующим в юридической науке является мнение о комплексности муниципального права. Такой вывод базируется на двух утверждениях:
1) предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения самых разных сфер - управленческие, организационные, имущественные, налоговые, финансовые, землепользования и др., объединяющим началом которых выступает то, что эти отношения складываются в ходе осуществления местного самоуправления, а местное самоуправление - это комплексный правовой институт, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т.д.;
2) нормы муниципального права привносят в "портрет" этой отрасли дополнительные черты комплексности. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. Выдрин И.В. Муниципальное право: Краткий учебный курс. М.: Норма, 2006. С. 12.
Комплексная отрасль права - это особая юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Комплексный характер данной отрасли обусловлен также наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в нормативных актах, регулирующих именно муниципальные отношения, не урегулированные иными отраслями: по поводу образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; по поводу статуса муниципальных служащих; по поводу выборов в органы местного самоуправления и т.д.
1.3 Соотношение муниципально-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности
Важно отметить, что ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц обладает рядом особенностей, в виду чего можно говорить о выделении отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности. Черногор Н.Н. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. - 2000. - №4. - с.23-25.
Главное ее отличие состоит в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. - 2000. - №30. - с.17.
Из числа различных органов местного самоуправления субъектами государственно-правовой ответственности являются только те, которые в своем лице воплощают народовластие, являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или референдумов, т.е. власть им делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. Такими субъектами кроме самого муниципального образования являются: представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могут выступать носителями государственно-правовой ответственности. Вопросы их юридической ответственности регулированы в рамках других отраслей законодательства.
Поэтому необходимо четко разграничивать понятия юридической ответственности:
муниципального образования в целом;
представительного органа местного самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган;
члена представительного органа местного самоуправления (депутата);
выборного должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований;
иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п.;
назначаемых должностных лиц местного самоуправления;
иных работников местного самоуправления.
Характер и вид юридической ответственности каждого из перечисленных субъектов правоотношений зависит от специфики самого субъекта. Например, применительно к перечисленным первым двум субъектам правоотношений речь можно вести только об их государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как применительно к выборным лицам местного самоуправления (в частности, к главам и депутатам) допустимы и другие виды юридической ответственности с соблюдением специальных гарантий.
Невыборные органы местного самоуправления (отделы, управления, комиссии, администраций, секретариаты, советы и т.п.) являются структурным подразделениями администраций и представительных органов, а поэтому вопросы об их ответственности входят в компетенцию самих органов, создавших их, регламентированы положениями, утвержденными главами или представительными органами муниципального образования. Правоотношения по поводу их юридической ответственности не являются государственно-правовыми.
Работники органов муниципальных образований, не являющиеся должностными лицами, и их невыборные (назначаемые) должностью лица состоят на муниципальной службе или выполняют работу по трудовому договору (за исключением некоторых членов различных комиссий и советов, выполняющих работу по членству на общественных началах); вопросы их юридической ответственности достаточно полно регламентированы законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством.
Глава 2. Совершенствование реализации муниципально-правовой ответственности
2.1 Порядок и условия реализации муниципально-правовой ответственности
Устанавливая общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, глава 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. не конкретизирует основания ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.
Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Как можно понять из содержания ст. 71 закона отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством:
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством:
1. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
2.1. В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. (часть вторая.1 введена Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ)
2.2. В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. (часть вторая.2 введена Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ)
1. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Расскажу подробнее о становлении современного правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
На разных этапах развития местного самоуправления их органы и должностные лица несли различные виды ответственности.
На одних этапах развития местного самоуправления ответственность их органов и должностных лиц была «условной» или «абсолютной», например, в средние века.
В советский период, с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Нормативное закрепление ответственности совсем не означало ее практическое применение к органам и должностным лицам.
До принятие современных норм об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, действовали нормы Закона Необходимо отметить, что Закон и сейчас продолжает действовать, но только в части не противоречащей иным законодательным актам. Фактически большая часть закона прекратила свое действие. от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РФ» Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 18 июля 1991 г. - N 29. .
Ст. 91 названного Закона (Ответственность местных Советов, местной администрации) закрепляла:
1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.
2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.
Подобные документы
Система взаимодействия власти и общества. Правовое регулирование юридической ответственности органов местного самоуправления. Понятие, основания, специфика юридической муниципально-правовой ответственности. Повышение эффективности правового регулирования.
дипломная работа , добавлен 23.05.2013
Понятие и правовая природа юридической ответственности, ее основные отличия от организационной, политической и иных видов ответственности. Признаки и свойства, функции и цели данного вида ответственности, существующие формы и принципы реализации.
курсовая работа , добавлен 29.04.2010
Правовая природа семейно-правовой ответственности как вида юридической ответственности, ее основания и условия. Государственное принуждение как черта юридической ответственности. Лишение родительских прав как меры семейно-правовой ответственности.
контрольная работа , добавлен 06.10.2016
Механизм юридической ответственности и его влияние на воспитание граждан. Разновидности юридической ответственности. Взаимосвязь института ответственности и правовых санкций. Проблематика юридической ответственности на примере Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 19.03.2011
Понятие, принципы и основные виды юридической ответственности. Условия наступления материальной ответственности, ее виды и пределы. Меры предупредительного воздействия. Юридическая ответственность в сравнении с другими видами социальной ответственности.
контрольная работа , добавлен 18.03.2013
Признаки административного правонарушения. Сравнительный анализ административной ответственности с другими видами юридической ответственности. Правила назначения административных наказаний. Анализ мер административной ответственности и их эффективности.
дипломная работа , добавлен 20.04.2011
Характеристика юридической ответственности как правовой категории. Понятие и содержание юридической ответственности. Признаки и элементы юридической ответственности. Функции и принципы юридической ответственности. Цели юридической ответственности.
курсовая работа , добавлен 27.09.2008
История возникновения учения о юридической ответственности. Функции юридической ответственности и роль органов внутренних дел в их реализации. Основания наступления правовой ответственности. Предупреждение преступлений и административных правонарушений.
научная работа , добавлен 31.10.2014
Понятие и сущность юридической ответственности. Характеристика видов юридической ответственности: гражданско-правовая, административная, уголовная, материальная и дисциплинарная ответственность. Цели, задачи и функции юридической ответственности.
курсовая работа , добавлен 02.04.2012
Понятия и признаки, цели и функции юридической ответственности. Принципы юридической, конституционно-правовой ответственности, их субъекты и основания. Основы гражданско-правовой, дисциплинарной, административной, уголовной, материальной ответственности.
Глава 14. Ответственность в муниципальном праве
§ 1. Общая характеристика ответственности в муниципальном праве
Специфика института ответственности в муниципальном праве заключается в том, что данный институт является комплексным, т.е. включает в себя охранительные нормы различной отраслевой принадлежности. Основаниями привлечения к ответственности в муниципальном праве могут быть не только муниципальные правонарушения, но и преступления, административные правонарушения, конституционно-правовые деликты, дисциплинарные и материальные проступки, гражданские правонарушения.
Таким образом, ответственность в муниципальном праве объединяет в себе следующие разновидности юридической ответственности:
1) уголовная ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих . Заключается в предусмотренных Уголовным кодексом РФ лишении и ограничении прав и свобод за совершение преступлений, где они выступают в качестве специальных субъектов уголовной ответственности. Именно обладая статусом либо выборного должностного лица местного самоуправления, либо должностного лица местного самоуправления, либо муниципального служащего, данные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности за преступления, предусмотренные ст.ст. 136 (ч.2), 137 (ч.2), 140, 141, 144 (ч.2), 149, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 293 УК РФ. Все преступления, совершаемые вышеуказанными лицами, объединяет то, что они связаны с использованием служебного положения;
2) административная ответственность должностных лиц местного самоуправления . К ответственности привлекаются как лица, которые совершили административные правонарушения в рамках исполнения должностных обязанностей либо по выборной муниципальной должности, либо по муниципальной должности муниципальной службы. Они подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РФ (ст.ст. 5.3, 5.21, 5.36, 5.47, 7.29, 7.30, 7.31, 14.9, 14.32, 15.14, 15.15, 15.16, 15.17, 17.1, 17.2, 19.5, 19.7, 21.1, 21.2) или законами об административной ответственности субъектов Федерации;
3) дисциплинарная ответственность . Муниципальные служащие находятся в трудовых отношениях с органами местного самоуправления в лице их руководителей. Следовательно, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей встает вопрос о дисциплинарной ответственности. Общие положения о дисциплинарной ответственности закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации, где в ст. 198дан перечень дисциплинарных санкций: замечание, выговор, увольнение. Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего органа местного самоуправления или должностным лицом, имеющим право назначать муниципального служащего на должность муниципальной службы, т.е. субъектом линейной власти, в порядке, установленном трудовым законодательством;
4) к должностным лицам местного самоуправления, действующим в рамках трудового договора, может применяться материальная ответственность . Отношения материальной ответственности в основном складываются в сфере муниципальной службы. Под материальной ответственностью работника понимается «обязанность работника, виновными противоправными действиями которого причинен прямой действительный имущественный ущерб, возместить его в размере и порядке, предусмотренном трудовым законодательством» 1 . Материальная ответственность работодателя установленаст. 234-237 Трудового кодекса РФ;
5) органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате своих незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления. Вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы муниципального образования;
6) муниципально-правовая ответственность. Развитие общественных отношений в сфере местного самоуправления, превращение муниципального права в самостоятельную отрасль, имеющую значительное практическое применение, делает необходимым создание системы эффективной охраны муниципально-правовых отношений.
В вопросе о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности в научной литературе выделяются три позиции:
1) муниципально-правовая ответственность представляет собой новый, самостоятельный вид юридической ответственности 2 ;
2) муниципально-правовая ответственность рассматривается как комплексный институт, охватывающий все отношения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 1 ;
3) существует конституционно-правовая ответственность за нарушение муниципально-правовых норм, какие-либо основания для выделения в отдельный вид муниципально-правовой ответственности отсутствуют 2 .
Безусловно, определенное сходство между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью есть, ведь оба эти вида ответственности представляют собой разновидности публично-правовой ответственности, связанной с осуществлением публичной власти. Публично-правовая ответственность предусматривается только законом. Ни конституционно-правовая, ни муниципально-правовая ответственность не может быть установлена договором сторон.
Различия между ними можно проводить по следующим основаниям:
1) каждый вид юридической ответственности выполняет задачу охраны определенной группы общественных отношений, урегулированных правом. Специфичность муниципальных правоотношений, как и выделение отрасли муниципального права, является общепризнанной, что дает нам основание говорить о самостоятельности и муниципально-правовой ответственности;
2) для каждого из названных видов юридической ответственности характерно наличие специфических нормативно-правовых актов, закрепляющих основания, условия и процедуры реализации;
3) конституционный деликт и муниципальное правонарушение как основания соответствующих видов ответственности отличаются по объекту посягательства. Объектом муниципального правонарушения выступают регулируемые и закрепляемые нормами муниципального права общественные отношения в сфере решения вопросов местного значения;
4) муниципально-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии) 1 . Муниципальная власть и государственная власть не тождественны по действующейКонституции, хотя и выступают как формы единой публичной власти, они имеют свои отличия, что и обусловливает различия конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.
5) муниципально-правовая ответственность связана с ненадлежащим исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них в силу Закона полномочий по решению вопросов местного значения.
В настоящее время муниципально-правовая ответственность получила признание в отечественной правовой науке, о чем свидетельствует целый ряд научных исследований 2 . Подмуниципально-правовой ответственностью следует понимать закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций .
Муниципально-правовые нормы выступают своего рода эталоном возможного и должного поведения органов и должностных лиц местного самоуправления этих субъектов. По этому эталону определяется правомерность или противоправность их действий.
Фактическим основанием для применения муниципально-правовых санкций выступает муниципальное правонарушение.
Объектом муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые нормами муниципального права общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления задач и функций местного самоуправления, непосредственно связанных с решением вопросов местного значения.
Субъектами муниципального правонарушения являются субъекты муниципально-правовых отношений, наделенные муниципально-правовым статусом, связанным с исполнением возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения. К ним относятся представительный орган муниципального образования, местная администрация, депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования и глава местной администрации, ими могут быть и иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Среди субъектов муниципально-правовой ответственности выделяются коллективные субъекты ответственности – выборные и иные органы местного самоуправления и индивидуальные субъекты – депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.
В соответствии со ст. 70 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:
1) перед населением муниципального образования,
2) перед государством,
3) перед физическими и юридическими лицами.
На современной стадии развития муниципального права вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления являются одними из наиболее актуальных. Реформа местного самоуправления началась именно с осознания того факта, что между уровнями государственной власти и местного самоуправления необходимо четко разграничить не только полномочия и источники доходов, но и ответственность.
В последнее время постоянно возникает вопрос о том, можно ли "встроить" местное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа местного самоуправления это сделать. Применение механизмов контроля, надзора и ответственности – как раз и есть одно из направлений такого "встраивания". И главный вопрос заключается в том, чтобы правильно определить его степень. С одной стороны, полностью освободить местное самоуправление от контроля со стороны государства невозможно, но с другой – если местное самоуправление "обложить" контрольными, надзорными механизмами, ответственностью со всех сторон так, что оно станет полностью зависимо от государственной власти, то в итоге мы можем получить нс местное самоуправление в его конституционном понимании (как форму народовластия, обеспечивающую самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения), а местный уровень государственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решении узкого круга задач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересы жителей отдельных территорий, что искажает сам смысл местного самоуправления.
Государство должно принимать меры, необходимые для развития местного самоуправления. Но лишь этим оно не может ограничиваться. Государство должно, начав с установления общих принципов организации местного самоуправления, определить степень своего участия в местных делах, в ряде случаев оно должно непосредственно решать вопросы, возникающие в сфере местного самоуправления, четко определить компетенцию местного самоуправления и его ответственность за реализацию собственных полномочий, разработать механизмы участия местного самоуправления в решении вопросов государственного значения, предусмотрев для этого необходимые правовые формы и конструкции. Наконец, исходя из положений Конституции РФ (ст. 2, 18 и др.), закрепляющих, что права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности и государственной власти, и местного самоуправления, государство должно контролировать местное самоуправление, следить за тем, чтобы оно не нарушало права и законные интересы граждан, и в тех случаях, когда такие нарушения все-таки происходят, применять установленные законом меры ответственности.
Юридическая ответственность означает применение к органам или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке. Статья 70 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований. Но данные положения уставов должны соответствовать положениям федерального законодательства. А Федеральный закон № 131-ФЗ указывает только на одну форму ответственности: отзыв населением депутатов, или членов выборных органов местного самоуправления, или выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом население муниципального образования вправе отозвать этих лиц только в соответствии с Федеральным законом. Часть 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ указывает, что в качестве оснований отзыва могут признаваться только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), причем вопрос о наличии или отсутствии противоправности может решить только суд. Это положение принципиально отличается от ранее действовавших норм ст. 48 Федерального закона № 154-ФЗ, которые также регулировали вопросы ответственности перед населением. В соответствии с ними ответственность несли не только должностные лица местного самоуправления (выборные и иные), но и органы местного самоуправления. Таким образом, действующий Федеральный закон ограничил круг субъектов, которые могут быть привлечены к данному виду ответственности. Кроме того, согласно Федеральному закону № 154-ФЗ основанием применения данного вида ответственности являлся такой критерий, как утрата доверия со стороны населения. Это означает, что, в сущности, именно наличие или отсутствие доверия становилось критерием применения или неприменения мер ответственности. Термин "доверие" носит неправовой характер, им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-нибудь или чему-нибудь . Федеральный закон № 154-ФЗ допускал, что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий должностных лиц местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ в большей степени сужает сферу применения данного института, поскольку основанием ответственности согласно его нормам становится не наличие или отсутствие доверия, а исключительно противоправность деяния или решения. Как известно, "противоправность" означает нарушение нормы права, несоответствие результатов деятельности требованиям и дозволениям, содержащимся в нормах права. Противоправное поведение может выступать как в активной форме, т.е. в виде действия, так и в пассивной – в виде бездействия. Следовательно, данный вид ответственности применяется, в сущности, в тех же случаях, что и ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством, хотя последствия, безусловно, могут быть различны: в случае ответственности перед государством возможно нс только отрешение от должности, но и применение иных предусмотренных законом мер принуждения (иных неблагоприятных последствий) в установленном порядке в случае наступления уголовной, административной или дисциплинарной ответственности.
Порядок проведения отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления рассматривается в параграфе 4.7 настоящей работы. Данный вид ответственности в теории муниципального права называется как конституционно-правовой, так и муниципально-правовой. В общем виде его можно определить как ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. В связи с этим ряд исследователей предлагает ввести в теорию муниципального права понятие муниципального деликта , нод которым следует понимать любое противоправное поведение, нс соответствующее предписаниям норм муниципального права.
Очевидно, что при такой трактовке муниципальноправовая ответственность должна наступать не только и столько перед населением муниципального образования, хотя население и является, безусловно, одним из важнейших субъектов местного самоуправления. Главный субъект, который "спрашивает" с местного самоуправления за его деятельность при таком подходе – это государство. И нормы Федерального закона № 131-ФЗ развивают такой подход. Как органы местного самоуправления, так и его должностные лица могут быть привлечены к ответственности перед государством в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Применение мер муниципально-правовой ответственности со стороны государства (уполномоченных органов государственной власти или должностных лиц) возможно только на основании решения соответствующего суда.
Единственным органом местного самоуправления, который может быть привлечен к муниципально-правовой ответственности, является представительный орган муниципального образования местного самоуправления. Согласно ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ ответственность наступает, во-первых, в том случае, если представительный орган муниципального образования принимает нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования (факт противоправности устанавливается судом), и представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного срока, указанного в судебном решении) не принимает мер по исполнению решения суда, прежде всего не отменяет соответствующий нормативный правовой акт. Следует отметить, что, как видно из формулировок закона, сам по себе факт издания противоправного акта не влечет с неизбежностью возбуждения процедуры прекращения полномочий органа или должностного лица местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования обязан отменить такой нормативный акт (или соответствующие его положения), и только если в определенный судом срок он этого не сделает, начинается процедура роспуска. Тогда в случае сохранения всех вышеназванных обстоятельств, главным из которых является длящееся неисполнение судебного решения, этот факт устанавливается еще одним судебным решением – глава субъекта РФ (высшее должностное лицо, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение месяца после вступления в силу второго решения суда (установившего факт неисполнения первого судебного решения – о противоправности решения представительного органа), вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Во-вторых, данный вид ответственности может быть применен в том случае, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводит правомочного заседания (при условии, что в его составе имеется достаточное для проведения правомочного заседания количество депутатов). Факт непроведения заседания устанавливается судом. Наконец, в-третьих, данный вид ответственности может быть применен и в случае, если суд устанавливает тот факт, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев не собрался на свое первое заседание. И в том и в другом случае в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда глава субъекта РФ вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Если законодательный (представительный) орган субъекта РФ принимает такой закон, а губернатор его подписывает, представительный орган муниципального образования распускается. Его полномочия прекращаются со дня вступления в силу данного закона. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Должностными лицами местного самоуправления, несущими муниципально-правовую ответственность перед государством, являются глава муниципального образования и глава местной администрации. Основаниями привлечения их к муниципально-правовой ответственности являются:
- – издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования;
- – совершение действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Факт издания противоправного нормативного акта устанавливается решением суда. Меры муниципально-правовой ответственности могут быть применены только в том случае, если соответствующее должностное лицо местного самоуправления в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного срока, указанного в судебном решении) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения. Факт совершения иных противоправных действий также устанавливается соответствующим судом и, как и в случае с изданием противоправного нормативного акта, меры ответственности применяются нс "автоматически", а только в случае, если соответствующее должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Санкцией в отношении главы муниципального образования, главы местной администрации при применении данного вида муниципально-правовой ответственности является отрешение от должности. Решение об этом принимает глава субъекта РФ (высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и в целях его реализации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Глава субъекта РФ при этом ограничен в возможности принятия такого решения сроками, установленными законом: он не вправе издать данный акт до истечения месяца со дня вступления в силу последнего решения суда по вопросу о наличии факта противоправности и не вправе издать его по истечении шести месяцев с момента вступления в силу указанного судебного решения. Отрешенный от должности глава муниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловать правовой акт о его отрешении в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Кроме того, представительный орган муниципального образования получил право удаления главы муниципального образования в отставку (оно закреплено в ст 741 Федерального закона № 131-ФЗ).
С инициативой удаления главы муниципального образования в отставку вправе выступить депутаты представительного органа муниципального образования либо высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
- 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление любого из следующих последствий:
- а) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
- б) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местному бюджету допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом;
- 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;
- 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
Процедура удаления в отставку реализуется следующим образом. Депутаты представительного органа муниципального образования (их должно быть не менее трети от общего числа) направляют обращение в свой представительный орган. Обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы уведомляются, во-первых, глава муниципального образования и, во-вторых, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Произойти это должно в течение суток со дня внесения обращения в представительный орган муниципального образования.
До рассмотрения вопроса об отставке необходимо выяснение мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по данному вопросу, которое может иметь как консультативный (в большинстве случаев), так и императивный характер. Федеральный закон устанавливает, что рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку по общему правилу осуществляется с учетом мнения главы субъекта РФ. Однако в случае, если инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку связана с вопросами, касающимися обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, или решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших неисполнение финансовых обязательств муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при наличии согласия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Глава субъекта РФ также вправе самостоятельно выступить с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку. Для этого он направляет обращение в представительный орган муниципального образования, которое вносит вместе с проектом соответствующего решения представительного органа. О выдвижении этой инициативы глава субъекта РФ обязан уведомить главу муниципального образования не позднее дня, следующего за днем внесения обращения в представительный орган.
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Оно подписывается председателем представительного органа муниципального образования.
Если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, приеутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования, который подписывает принятое по данному вопросу решение.
Если глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении его в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:
- – заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
- – предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.
Если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания, на котором рассматривался указанный вопрос
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальном праве не сводится только лишь к формам муниципально-правовой ответственности. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение к ним может быть применен и любой другой вид юридической ответственности: уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, административная и дисциплинарная – за совершение соответственно административного или дисциплинарного проступка, гражданско-правовая ответственность применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненной обязанности. Применение уголовной и дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления. Условия наступления каждого конкретного вида ответственности определены в действующем законодательстве: федеральных законах и законах субъектов РФ. Так, условия применения уголовной ответственности к должностным лицам местного самоуправления установлены в федеральном нормативном акте – Уголовном кодексе РФ , который содержит специальную главу (гл. 30), устанавливающую ответственность за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Так, правонарушениями, влекущими уголовную ответственность должностных лиц местного самоуправления, являются злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному собранию РФ или Счетной палатеРФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог и халатность.
Условия наступления административной ответственности установлены в КоАП РФ. Административными проступками, влекущими в отношении должностных лиц местного самоуправления применение санкций, является, например, в соответствии с ч. 2 ст. 5.3 КоАП непредставление органами местного самоуправления, а также должностными лицами местного самоуправления в избирательную комиссию, комиссию референдума сведений и материалов, запрашиваемых комиссией. Согласно ст. 5.21 КоАП РФ административным правонарушением является неперечисление, а равно перечисление с нарушением установленных законом сроков уполномоченным органом местного самоуправления денежных средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума. А в соответствии со ст. 5.47 КоАП РФ административная ответственность наступает в случае участия органов местного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума, а равно сбор ими подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Административный проступок согласно ст. 5.36 КоАП РФ – нарушение должностным лицом органа местного самоуправления порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, а равно предоставление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем. Ряд норм КоАП РФ (ст. 7.29, 7.30, 7.31, 7.32) устанавливают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение требований законодательства, несоблюдение процедур, закрепленных законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и т.д.
Дисциплинарная ответственность применяется в случаях, установленных ТК РФ. Видами дисциплинарных взысканий согласно ст. 192 ТК РФ являются замечание, выговор и увольнение по соответствующим основаниям. Совершением дисциплинарного проступка признается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Дисциплинарная ответственность всегда применяется от имени работодателя (например, работодателем для муниципальных служащих является представитель нанимателя – муниципального образования – глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования и другие должностные лица). До применения дисциплинарного взыскания работодатель обязан затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то согласно ст. 193 ТК РФ составляется соответствующий акт. Непредоставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. При этом дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня его совершения (в этот срок не включается время производства по уголовному делу). За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ или распоряжение работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику в течение трех рабочих дней со дня его издания. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
Основания применения гражданско-правовой ответственности регулируются нормами ГК РФ. По сути, характеризуя именно данный вид ответственности, Федеральный закон № 131-ФЗ говорит об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, которая согласно ст. 76 данного Федерального закона наступает в порядке, установленном федеральными законами. Необходимость установления подобного рода ответственности связана с тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками гражданского оборота – юридическими и физическими лицами (ст. 124 ГК РФ). Равенство участников гражданского оборота подразумевает отсутствие властеотношений между ними, поэтому к отношениям в рамках гражданского оборота между субъектами местного самоуправления и юридическими или физическими лицами должны применяться гражданско-правовые нормы, в том числе об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения вреда.
Основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий, принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливается решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Убытки, упущенная выгода, моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленным ГК РФ.
Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам может быть причинен материальный ущерб. Возмещения этого ущерба граждане также вправе требовать в судебном порядке. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований закона не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения предписаний правовых норм является причинение им убытков.
Нормы федерального закона не вполне точно сформулированы в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. За свои неправомерные действия должностное лицо может быть привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Нс являясь субъектом гражданского права, оно не может быть привлечено к гражданско-правовой ответственности. За незаконные действия (бездействие) должностного лица местного самоуправления, причинившие убытки юридическому или физическому лицу, несет ответственность согласно ст. 16 ГК РФ само муниципальное образование, которое участвует в отношениях, регулируемых гражданским законодательством исключительно через органы местного самоуправления: согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности только органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поэтому после привлечения к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки юридическим или физическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном разделом II ТК РФ (материальная ответственность сторон трудового договора). Таким образом, гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях будут нести муниципальные образования, представленные органами местного самоуправления, а должностные лица ответственны перед органами местного самоуправления. Гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления построена на концепции полного возмещения ущерба, причиненного в результате принятия этими органами решения с превышением их компетенции. Этот принцип означает возмещение не только реального, материально выраженного вреда, который повлекло принятие решения, но и возмещение ущерба, который неизбежно возникнет в будущем в связи принятием данного решения.
В случае, если неправомерные решения влекут материальный, финансовый, иной ущерб, возмещение вреда, причиненного в процессе осуществления распорядительной деятельности, также является одним из видов гражданско- правовой ответственности. При этом следует помнить, что противозаконные решения, принимаемые должностными лицами местного самоуправления, всегда носят властный характер, так как это общий признак муниципальных правовых актов.
Необходимо также отметить, что в соответствии с п "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Следовательно, с одной стороны, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления теоретически могут быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов РФ (и будут распространяться на все муниципальные образования на территории данного субъекта РФ). Но, с другой стороны, положения Федерального закона № 131-ФЗ устанавливают, что вопросы ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами могут регулироваться только федеральными законами (ст. 70). Таким образом, вопрос заключается в том, следует ли считать ответственность, применяемую от имени субъектов РФ, формой ответственности перед государством. Аргументы можно привести как в пользу данной точки зрения (уровень субъекта РФ – это уровень государственной власти, его органы – органы государственной власти), так и против ее (субъект Федерации – лишь часть государства, он не может претендовать на то, чтобы выражать волю государства в целом). По-видимому, исчерпывающий ответ на данный вопрос может дать только практика применения Федерального закона № 131-ФЗ. Во многих субъектах РФ действуют региональные законы об административной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных случаях также может рассматриваться как особый вид ответственности органов и должностных местного самоуправления. Особенности введения этой процедуры были подробно изложены в разделе 8.5 настоящей работы. Рассматривая данные вопросы, нельзя не отметить, что лишение органов и должностных лиц местного самоуправления права решать вопросы местного значения и введение временной финансовой администрации происходит не в произвольном порядке, а только в чрезвычайных ситуациях – если местное самоуправление проявит себя как неэффективный субъект хозяйствования, деятельность которого наносит серьезный ущерб, в том числе и государственным финансам. Следует согласиться с тем, что в условиях недостаточно активно функционирующих систем общественного контроля, зачастую даже попросту отсутствующих на муниципальном уровне, за деятельностью органов и должност- ных лиц местного самоуправления, введение подобных механизмов – практически единственный способ обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время (особенно для сравнительно небольшого числа экономически успешных муниципальных образований) наличие таких механизмов может позволить органам государственной власти и их должностным лицам полностью контролировать местное самоуправление на соответствующей территории и даже фактически заменять его местным государственным управлением, что не может быть признано правильным, поскольку не соответствует ни нормам российского законодательства, ни международным обязательствам Российской Федерации, принятым ею при ратификации Европейской хартии местного самоуправления.
Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления как вид ответственности прежде всего связано с осуществлением непосредственно органами государственной власти субъектов РФ или назначаемыми ими должностными лицами финансовых, большей частью бюджетных, прав местного самоуправления. Как уже отмечалось, в ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ установлены условия, когда органы местного самоуправления, в сущности, лишаются своих бюджетных прав. Эти права переходят к временной финансовой администрации, которая вправе разрабатывать и вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных правовых актов по любым финансовым вопросам, прежде всего по вопросу формирования нового проекта местного бюджета. В случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект решения о внесении изменений в решение о местном бюджете не принят в течение одного месяца представительным органом муниципального образования либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, он направляется главе субъекта РФ, который вносит этот проект в законодательный орган субъекта РФ. Последнему, соответственно, предоставляется право утверждения такого решения. При этом законодательный орган субъекта РФ принимает решение по важнейшему вопросу местного значения – утверждению местного бюджета.
Основными документами, которые должна разработать и реализовать временная финансовая администрация, являются план восстановления платежеспособности муниципального образования и новый местный бюджет. План разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании в законную силу. Он должен включать: срок реализации, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств муниципального образования (не более пяти лет), долю собственных доходов местного бюджета, ежегодно направляемую на исполнение просроченных обязательств (не более 15%), объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование муниципального долга, график исполнения просроченных обязательств субъекта муниципального образования, меры по оздоровлению муниципальных финансов, включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов.
Новый местный бюджет (на срок до окончания текущего финансового года) разрабатывается в течение 15 дней со дня утверждения арбитражным судом плана восстановления платежеспособности муниципального образования и оформляется проектом решения о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год. Новый проект должен быть рассмотрен и принят представительным органом местного самоуправления в течение 15 дней со дня его представления временной финансовой администрацией. Проект местного бюджета на очередной финансовый год, вносимый временной финансовой администрацией, должен рассматриваться и утверждаться представительным органом местного самоуправления в течение одного месяца. Последствия его отклонения или внесения в него принципиальных изменений представительным органом местного самоуправления были описаны выше. Принятие решения в таких условиях вполне может содержать "порок воли" представительного органа. Возникает вопрос, может ли оно считаться легитимным, поскольку принимается под угрозой полного отстранения представительного органа муниципального образования от участия в решении местных финансовых вопросов. Более того, собственные поправки к местному бюджету в виде отдельных решений представительный орган мунициального образования не вправе принимать, если глава временной финансовой администрации не представил по ним положительного заключения.
Исполняет новый местный бюджет временная финансовая администрация. Глава временной финансовой администрации имеет право назначить в исполнительные органы местного самоуправления и бюджетные учреждения, финансируемые из местного бюджета, своих представителей, к которым переходят все полномочия распорядителей и получателей бюджетных средств. Это означает, что органы и должностные лица в такой ситуации попадают в прямую административную зависимость от представителей государственной власти.
В случае создания руководителем финансового органа муниципального образования препятствий в исполнении временной финансовой администрацией своих полномочий, а также в случае совершения руководителем финансового органа муниципального образования действий, нарушающих права и интересы муниципального образования и его кредиторов, бюджетное законодательство РФ или план восстановления платежеспособности муниципального образования, глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа муниципального образования от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.
Оценивая в целом процедуру перехода полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти, необходимо отмстить, что нормы, регулирующие основания и порядок введения в муниципальном образовании временной финансовой администрации, осуществляют своего рода "копирование" норм гражданского законодательства, регулирующих процедуры внешнего управления, вводимого для улучшения финансового положения неплатежеспособного должника. Нельзя не отметить, что возможность их переноса на публично-правовую почву выглядит достаточно спорной: можно ли за долги, неисполненные финансовые обязательства отстранять от власти законно избранные органы местного самоуправления, их должностных лиц? Не вполне ясно, насколько корреспондирует нормам Конституции РФ решение вопросов местного значения временно назначаемыми представителями государственной власти, поскольку из ее ст. 3 следует, что на уровне местного самоуправления народ может осуществлять свою власть либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления, а ч. 1 ст. 130 Конституции РФ прямо говорит о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Кроме того, нельзя не учитывать тот факт, что сама по себе данная процедура может оказаться неэффективной. Ведь невозможно говорить о признании муниципального образования, т.е. публичного субъекта, "банкротом". Никаких последующих шагов (после введения этого подобия "внешнего управления") законодательство не предусматривает, хотя по аналогии с гражданским правом, если внешнее управление результатов не приносит, муниципальное образование должно объявляться обанкротившимся, после чего его необходимо "распродавать", т.е. реализовывать его активы. Очевидны причины, по которым федеральный законодатель не смог решиться предусмотреть подобные меры. Но вследствие этого возникла явная неполнота в регулировании данной ситуации. Поэтому во многих случаях оно может и не принести какого-либо позитивного эффекта.
Завершая рассмотрение данного вопроса, следует отметить, что в определенном смысле юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно рассматривать как своего рода гарантию прав местного самоуправления, поскольку угроза применения неблагоприятных последствий нередко сама по себе служит стимулом к выполнению тех или иных правовых предписаний.
- Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981.
- Уголовный кодекс Российской Федерации – Федеральный закон от 13.06.1996 №63-Ф3.
В соответствии с этими нормами они несут ответственность перед населением муниципального образования государством физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами ст. население муниципального образования вправе отозвать депутатов членов выборных органов местного самоуправления выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным законом. Под неисполнением служебных обязанностей как основанием для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц понимается систематическое...
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Основания муниципально-правовой ответственности
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью установлены нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе 10. В соответствии с этими нормами они несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами (ст. 70).
Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований (ст. 71 Федерального закона).
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Согласно ч. 2 ст. 71 Федерального закона от 6 октября 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным законом. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с указанным Законом.
Отзыв это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных или назначенных должностных лиц. Институт отзыва должностных лиц с выборных должностей уходит своими корнями во времена демократии Древней Греции. Несмотря на то, что практика отзыва депутатов в советский период была незначительной, однако она детально регламентировалась.
Как известно, Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами (ст. 7). Институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.
Основания отзыва. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, во многих из них используется в качестве основания для отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления такая формула, как «утрата доверия». Необходимо отметить, что термин «доверие» носит внеправовой характер. Им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности его поведения.
Таким образом, формула «утрата доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее причинами оказываются: нарушение прав и законных интересов граждан; нарушение действующего законодательства; недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей; утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений; совершение действий, порочащих звание выборного лица, и др.
Как показывает практика, основания и порядок отзыва депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, закрепленные в уставах муниципальных образований, во многом определены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ.
Под неисполнением служебных обязанностей как основанием для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц понимается систематическое уклонение от осуществления ими своих обязанностей, предусмотренных уставом муниципального образования, в том числе уклонение от отчетов перед избирателями, приема избирателей, рассмотрения их обращений. Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием отзыва депутата понимается систематическое, без уважительных причин, уклонение от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий, иных органов, отказ от выполнения или невыполнение их поручений, уклонение от ведения приема избирателей, отчетов перед ними, рассмотрения их жалоб, заявлений. Уставом муниципального образования могут быть конкретизированы основания, достаточные для возбуждения вопроса об отзыве главы муниципального образования, иного выборного должностного лица, депутата.
Федеральный законодатель особо оговаривает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Поэтому принятию решения о проведении голосования по отзыву должно предшествовать судебное установление фактов принятия соответствующих противоправных решений, совершения противоправных действий (бездействия).
Не могут служить основанием для отзыва депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц факты невыполнения ими своих обязанностей, если они вызваны объективными, не зависящими от них причинами, а также несогласие избирателей с их политическими взглядами.
Процедура отзыва. Граждане инициаторы отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц подают заявление о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву в избирательную комиссию муниципального образования, заявление должно быть подписано всеми членами инициативной группы лично с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, феса места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего о документа каждого из них. В заявлении должны содержаться: сформулированное предложение об отзыве депутата, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица; изложение мотивов возбуждения вопроса об отзыве депутата, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица; сведения об уполномоченном представителе инициативной группы.
К заявлению должны быть приложены документы (официально заверенные копии документов), подтверждающие наличие оснований отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц.
В случае если заявление и приложенные к нему документы соответствуют требованиям законодательства, комиссия муниципального образования незамедлительно информирует о них депутата. Информирует главу муниципального образования или иное выборное должностное лицо, в отношении которых возбуждается вопрос об отзыве, и по их требованию представляет данному лицу копии заявления, решения и приложенных к нему документов. Одновременно копии указанных документов направляются в представительный орган местного самоуправления.
Установив соответствие заявления инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям законодательства, устава муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия регистрирует инициативную группу, выдает ей регистрационное свидетельство, разрешает сбор подписей в поддержку голосования по отзыву.
Процедура отзыва должна обязательно предусматривать возможность депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представить избирателям объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об их отзыве, в том числе в средствах массовой информации. Более того, необходимо предусмотреть проведение открытых слушаний, на которых обе стороны могли бы высказывать свои аргументы, чтобы избиратели смогли взвесить все «за» и «против» отзыва.
В случае несогласия с причинами, послужившими основанием для постановки вопроса об отзыве, депутат, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления вправе обратиться в суд. Если вопрос об отзыве депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления возбужден в соответствии с требованиями действующего законодательства, представительный орган местного самоуправления принимает решение о проведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Принятое решение направляется в комиссию муниципального образования по проведению голосования по отзыву.
Деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, участвующих в подготовке и проведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляется гласно. Комиссии по проведению голосования по отзыву в установленные сроки информируют граждан о работе обеспечивающих голосование комиссий, о составе и времени их работы.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, иное выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством согласно ст. 72 Закона от 6 октября 2003 г. наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования и в случае ненадлежащего осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.
Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством (ст. 73) наступает, в случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.
Тогда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством (ст. 74). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
В свою очередь представительный орган муниципального образования в вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.
В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.
При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:
1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.
В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицам (ст. 76). Органы местного самоуправления несут ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке. Строго говоря, необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).
Можно выделить 3 наиболее важных случая наступления ответственности органов местного самоуправления.
Первый случай - принятие органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены. Порядок обжалования регулируется гл. 24 и 25 ГПК РФ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
В суд могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом закон предоставляет гражданину право выбора, в какой суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа местного самоуправления.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Во втором случае органы или должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.
Возмещение ущерба в таком случае регулируется ст. 1069 ГК РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов 1 .
Виды и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, так как непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может также привести к причинению вреда.
Следует обратить внимание, что возмещение вреда производится не за счет самих должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали, собственно, причинение ущерба, а за счет средств муниципального образования. Это связано с тем, что должностные лица органов местного самоуправления не являются субъектами гражданского права. От имени казны муниципального образования в соответствии со ст. 1071 ГК РФ обычно выступают соответствующие финансовые органы.
Третий случай связан с причинением вреда органами и должностными лицами местного самоуправления не в сфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 41 вышеуказанного Закона являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.
Ответственность органов местного самоуправления может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ).
В случае причинения вреда источниками повышенной опасности, принадлежащими органам местного самоуправления (например, автомашиной местной администрации) ответственность наступает в соответствии со ст. 1079 ГК РФ.
1 Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. 2000. № 1.
PAGE 15
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 21856. | ОСНОВАНИЯ И УСЛОВИЯ ДЕЛИКТНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ | 34.16 KB | |
| Вред, причиненный жизни гражданина, есть последствие противоправного поведения причинителя вреда, выражающееся в смерти (лишении жизни). Вред здоровью гражданина представляет собой последствие противоправного поведения причинителя вреда, которое выражается в появлении болезненных изменений, физических дефектов (увечья, профессионального заболевания и т.п.). | |||
| 15020. | Особенности и основания уголовной ответственности за соучастие в преступлении | 473.4 KB | |
| Аксиоматичным принципом наказуемости соучастников является положение, согласно которому соучастники отвечают именно за то преступление, которое объективно совершено исполнителем, и в рамках санкции статьи инкриминируемой последнему. Ответственность по правилам о соучастии возможна, даже если исполнитель освобожден от уголовной ответственности по личным обстоятельствам, которые отсутствуют у других соучастников (например, смерть исполнителя). | |||
| 3074. | Основания и пределы ответственности соучастников. Эксцесс исполнителя | 5.51 KB | |
| Основание ответственности соучастников совершение деяния содержащего все признаки состава преступления предусмотренного УК ст. Ответственность соучастников преступления определяется характером и степенью фактического участия каждого из них в совершении преступления ч.33 УК за исключением случаев когда они одновременно являлись соисполнителями преступления ч. При совершении преступления специальным субъектом признаки которого указаны в норме Особенной части УК все остальные участники преступления не обладающие признаками... | |||
| 18502. | Понятие преступления, основания возникновения уголовной ответственности | 68.26 KB | |
| Предметом дипломной работы стала базовая категория уголовного права - понятие преступления. Предметом работы стали нормы действующего законодательства теоретические и научные концепции касающиеся понятия преступления его признаков общей характеристики его отдельных видов. Цели и задачи дипломной работы заключаются в детальном изучении понятия преступления основания возникновения уголовной ответственности выявлении признаков особенностей правового режима обусловленных специфическими свойствами и связанных с ними теоретических... | |||
| 296. | Муниципально-правовые нормы и муниципально-правовые отношения | 11.31 KB | |
| Например нормы конституционного права закрепляющие основные организационноправовые формы осуществления местного самоуправления правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти предприятиями учреждениями организациями различных форм собственности общественными объединениями являются также и нормами муниципального права. Вторая особенность муниципальноправовых норм состоит в том что их значительная часть содержится в нормативных актах органов местного самоуправления которые не входят в... | |||
| 15025. | Правовой нигилизм и правовой идеализм как факторы, замедляющие развитие гражданского общества в России, и задачи правовой культуры в их преодолении | 465.78 KB | |
| Правовая действительность диктует необходимость обсуждения просчетов в политике государства для дальнейшего совершенствования правового сознания россиян и определения социально-психологических причин возникновения в обществе феномена правового нигилизма. Надо сказать, что внедрение правового нигилизма в правосознание молодых россиян ставит вообще под сомнение идею реализации правового государства в России. | |||
| 4697. | МЕТАТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ НАУКИ | 11.04 KB | |
| Научная картина мира – форма научного знания, выражающая особенности системной организации исследуемой реальности. Она складывается в результате синтеза знаний, получаемых в различных науках, и содержит общие представления о мире | |||
| 21464. | Основания отмены условного осуждения | 25.73 KB | |
| Условное осуждение - это неприменение назначенного судом наказания заключающееся в том что приговор суда не исполняется если осужденный в период испытательного срока установление судом докажет свое исправление. Условное осуждение нельзя приравнивать к особому виду наказания так как во-первых указание на это отсутствует в наказательном перечне УК и во-вторых эта разновидность воздействия на осужденного... | |||
| 20072. | Основания и последствия недействительных сделок | 89.86 KB | |
| Достаточно ярко проиллюстрировать необходимость существования института недействительности сделок может ситуация, складывавшаяся в нашей стране на протяжении 1990-х - начале 2000-х годов. Это время знаменовалось поистине громадными изменениями, которые происходили во всех областях жизни российского общества. Особенно сильным изменениям подверглись социально-экономическая сфера. Россия стала на путь построения рыночной экономики, что повлекло коммерциализацию огромного массива отношений | |||
| 18564. | Основания возбуждения национальной, расовой, религиозной вражды | 87 KB | |
| Уголовная ответственность за финансирование экстремизма или террористической деятельности. На борьбу с экстремизмом были мобилизованы усилия не только правоохранительных органов но и государства в целом. Экстремизм социально-политическое явление представляющее серьезную угрозу политической стабильности безопасности и суверенитету государства а также осуществлению основных прав и свобод человека и усиливающее деструктивные процессы в обществе. террористический акт захват заложников и иные проявления неизбирательного... | |||
Воробьева О.А., доцент кафедры правоведения Тольяттинского государственного университета, кандидат педагогических наук.
Местное самоуправление, представляя собой самостоятельную форму реализации принадлежащей народу власти, базируется на системе принципов, основополагающим из которых является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Именно осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления деятельности по решению вопросов местного значения под ответственность является той основой, которая обеспечивает обособленность местного самоуправления в качестве самостоятельного и независимого уровня публичной власти. В противном случае само понятие местного самоуправления обесценивалось бы признанием невозможности населения муниципального образования надлежащим образом организовать решение вопросов местного значения .
Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права с точки зрения как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Между тем многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне .
Как отмечает Г.Н. Чеботарев, муниципально-правовую ответственность нужно рассматривать в трех значениях: а) ответственное поведение субъектов муниципальных отношений; б) несение ответственности перед населением или органами и должностными лицами местного самоуправления; в) результат поведения и процесса несения ответственности .
Таким образом, муниципально-правовую ответственность можно рассматривать в ретроспективном и позитивном аспекте. В основном она имеет позитивную направленность - ответственное и добросовестное выполнение своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных функций, задач, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность .
Можно согласиться с Р.М. Усмановой в том, что муниципально-правовая ответственность - это разновидность юридической ответственности, которая наступает в случае нарушения норм муниципального права и выражается в неблагоприятных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного порядка. Можно выделить две основные цели муниципально-правовой ответственности, свидетельствующие о ее социальной необходимости, а именно: защита прав местного самоуправления и воспитание у граждан уважительного отношения к местной власти .
Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций . Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.
Основания ответственности в системе местного самоуправления для субъектов, наделенных правом принимать решения по вопросам местного значения, указаны в гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья 21 этого Закона предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Основанием данного вида ответственности является исполнение или неисполнение делегированных полномочий .
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выделяются следующие основания для привлечения к ответственности.
Издание незаконных правовых актов. В случае совершения указанных действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо органа местного самоуправления - отрешено от должности. Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только при наличии двух обязательных условий: если нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим законодательству, не отменен и если это повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или нанесение иного вреда.
К ответственности может быть привлечен глава муниципального образования (местной администрации) в виде отрешения от должности. Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в т.ч. принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ.
Утрата доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. В соответствии с ней основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.
Право населения на отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления закреплено только на местном уровне. В юридической литературе такой принцип, определяющий статус депутатов, называется принципом императивного мандата .
Неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. не установлены.
В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).
Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. .
Безусловно, практика требует совершенствования как законодательства, устанавливающего механизмы юридической ответственности в системе публичной власти, так и правовой теории, касающейся этой сферы отношений. Следует выработать и законодательно закрепить единые принципы применения санкций к выборным лицам публичной власти, определяющие допустимость тех или иных оснований и процедур прекращения их полномочий, а также учитывающие практическую эффективность указанных мер. При этом должна обеспечиваться как стабильность власти, так и ответственность ее представителей за исполнение возложенных на них обязанностей.
Литература
- Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и ее реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 3 - 4.
- Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
- Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007. 304 с.
- Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 283.
- Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 37 - 41;
- Усманова Р.М. Муниципальная ответственность как разновидность юридической ответственности // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 2.
- Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.
