Р еальное и эффективное местное самоуправление возможно только при наличии определенных условий и предпосылок, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовых, финансово-экономических, территориальных и организационных.
Правовая основа местное самоуправление - это совокупность нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления.
Важнейшим из актов международного права является Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., которая была ратифицирована Россией в 1998 году, содержит такие положения как:
Признание МСУ одной из важнейших основ демократического общества;
Запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона;
Изменение территориальных границ только на основе консультации с населением или путем референдума;
Право на судебную защиту местного самоуправления;
Право органов местного самоуправления объединяться с другими органами МСУ и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления.
В состав правовой основы местного самоуправления наряду с Европейской Хартией местного самоуправления входят:
Конституция РФ и основные законы субъектов Федерации;
Федеральные законы (об общих принципах организации МСУ 1995 г.), издаваемые в развитие конституционных положений, и регулирующие отдельные стороны деятельности МСУ на федеральном уровне («О финансовых основах местного самоуправления» 1997 г., «Об основах муниципальной службы» 1998 г.), а также относящиеся к другим областям государственного регулирования (законы об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации государственного и муниципального имущества, о недрах и т.п.)
Указы Президента России (об утверждении основных положений государственной политики в области развития МСУ 1999 г.)
Постановления Правительства РФ (о федеральном реестре муниципальных образований, 1998 г.)
Постановления Конституционного суда РФ;
Законы субъектов Федерации о местном самоуправлении;
Уставы и другие правовые акты конкретных муниципальных образований.
О собое место среди правовых актов об организации и деятельности местного самоуправления занимают нормативно-правовые акты муниципальных образований: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан и решения органов и должностных лиц местного самоуправления. Среди них правовой основой необходимой для всех муниципальных образований являются их уставы.
Уставы муниципальных образований среди источников муниципального права занимают особое место. Устав - это учредительный документ муниципального образования, имеющий всеобъемлющий характер для конкретного образования, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым порядком принятия и изменения.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным выборным органом (около 70 %), на местном референдуме (около 2 %) или сходе граждан (более 8 %).
Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации органами субъектов РФ.
В уставе должны быть отражены:
Границы и состав территории
Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования
Порядок участия местного населения в решении этих вопросов
Структура и порядок формирования органов МСУ и его должностных лиц
Наименование выборных органов и должностных лиц
Срок их полномочий
Виды, порядок принятия и вступление в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления
Гарантии прав, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Вопросы муниципальной службы
Порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
Особенности организации МСУ в районах с компактным проживанием этнических групп, казачества и др. с учетом исторических и иных традиций.
Кроме уставов на муниципальном уровне принимаются и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его органов и по различным вопросам муниципальной жизни.
В состав правовой основы конкретных муниципальных образований входят правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления:
- Регламенты работы местного представительного органа власти;
- Решения представительных органов МСУ (об установлении местных налогов и сборов);
- Положения о муниципальной службе, территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальных образований и др.
В развитии правовой основы местного самоуправления на современном этапе в России выделяют три периода: первый - с 1990 по декабрь 1993 г., второй - с декабря 1993 по сентябрь 1995 г., третий - с сентября 1995 г.
Первый этап связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления. В конце 1990 начале 1991 г. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении») и вносятся изменения в Конституцию СССР и РСФСР.
Закон СССР об общих началах местного самоуправления:
- определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа;
- устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов как основное звено этой системы;
- определял осуществление местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц;
- в качестве основы местного хозяйства закреплял коммунальную собственность.
Закон РСФСР :
Определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе Федерации;
Устанавливал возможность формирования местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти;
Сохранял главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления и двойное подчинение местных органов управления с правом вышестоящего Совета отменять противоречащие закону решения местных Советов;
Ввел в понятие местного самоуправления важный признак «собственная ответственность населения» в решении вопросов местного значения;
Использовал термин «муниципальная собственность» в отличие от союзного - «коммунальная собственность»;
Советы и соответствующие органы наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена кроме как законом;
Подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации.
В этот же период принимаются другие законы о местном самоуправлении, в том числе «Об основах бюджетных права и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, …, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».
31 марта 1993 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции России и определивший установление общих принципов организации местного самоуправления совместным ведением Федерации и ее субъектов.
Второй период связан с процессом реформирования местного самоуправления после подписания Федеративного договора. В этот период было принято несколько важных нормативно-правовых актов Президентом РФ: «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».
Этими актами деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию и утверждались основы организации местного самоуправления на период поэтапной реформы.
Среди нормативно-правовых актов Президента РФ следует также отметить Указ от 22.12.1993 г. «О гарантиях местного самоуправления», содержавший принципиальные положения по организации и деятельности местного самоуправления. В частности устанавливался судебный порядок отмены решений органов местного самоуправления и глава местной администрации мог быть членом представительного органа местного самоуправления.
Процесс реформирования изменил основы организации местного самоуправления:
- характер взаимодействия представительного органа МСУ и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления;
- утверждался приоритет местной администрации во взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента РФ стали правовой базой для принятия субъектами Федерации своих правовых актов по местному самоуправлению. Однако, принятые в этот период нормативно-правовые акты содержали положения не соответствующие Конституции РФ и ограничивающие права местного населения на местное самоуправление. Формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления, что усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении. В декабре 1994 г. такой закон был принят. Принятый Закон содержал положения из трех представленных в Государственную Думу проектов закона, хотя в основе лежал депутатский вариант.
Третий период связан с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления, вступившего в действие 01.09.1995 г. Его положения распространяются на всю территорию России и на все органы власти в стране. он разграничил полномочия Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Закон предусмотрел возможность временного (до принятия соответствующих законов) регулирования отдельных отношений уставами муниципальных образований.
После принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления было принято ряд федеральных законов, среди которых «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г., «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» 1997 г., «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1998 г.
Следующий этап реформы местного самоуправления предусматривает завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления, создание его финансово-экономической основы и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
Значительная роль в развитии правовых основ местного самоуправления принадлежит субъектам Федерации, обладающим большими полномочиями в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Необходимо отметить, что субъекты Федерации настороженно восприняли конституционные положения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления и его организационное обособление в системе управления государством и обществом. Это не способствовало динамичному поступательному развитию основ местного самоуправления как форму народовластия. Субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями и создали большую законодательную базу, затрагивающую различные стороны деятельности муниципальных образований и органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Поэтому поводу Президент РФ в своем послании к Федеральному Собранию РФ (2002 г.) отметил низкое качество законодательной базы местного самоуправления, нечеткость разграничения полномочий региональных органов власти и местного самоуправления и другие проблемы в функционировании местного самоуправления.
О собое место в правовой основе местного самоуправления принадлежит Конституции России, что определяется следующими факторами:
a) признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, отнеся при этом местное самоуправление к основам конституционного строя России (ст.3, 12 и др.);
b) определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти - установление общих основ построения и функционирования муниципальной власти;
c) закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в России;
d) устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:
- самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;
- учет мнения населения при изменении границ территории местного самоуправления;
- обязательность передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;
- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией России.
Европейская Хартия, Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления составляют юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации. Все принимаемые законодательные и иные правовые акты не должны им противоречить.
На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают определенное влияние постановления Конституционного суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления. Правовая позиция Конституционного суда РФ способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления.
Введение.
Система местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. На этапе реформирования местного самоуправления невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – это Муниципальное право РФ, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления. Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. Оно регулирует:
· Выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;
· Управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
·Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
· Реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.
Местное самоуправление в РФ функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на каждом из этих уровней.
Целью этой работы является рассмотреть правовые основы местного самоуправления, раскрыть основные положения Конституции РФ, Федеральных законов, актов субъектов РФ и нормативно правовых актов, принимаемых в системе местного самоуправления.
1.Понятие правовой основы местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления. Система нормативных правовых актов и нормы местного самоуправления имеют следующие внутренние структуры. Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы:
Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция РФ, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и другие Федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Конституционного Суда РФ также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ.
Третью группу, составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законом. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом. Законы издаются Федеральным собранием РФ, законодательными органами РФ.
Главное место в системе законов занимает Конституция РФ, на основе которой принимаются Федеральные законы, законы субъектов РФ, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это значит, что нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, и иными федеральными органами должны соответствовать Конституции РФ и действующим Федеральным законом. Такое соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться в субъектах РФ. Кроме этого, все законы и подзаконные акты субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым президентом РФ и правительством РФ. При этом акты президента и правительства не входят в противоречие с Конституцией РФ и Федеральным Законом. Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующие отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства. Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, указанным законом, и другими Федеральными законами, конституции, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ. Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов РФ. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом». В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией РФ и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это значит, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить Конституции РФ, и названному федеральному закону. Конституция РФ и названный Федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применяются положения Конституции РФ. Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления. В-третьих , нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Специальными законами являются, например:
1. Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,
2. Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,
3.Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,
4.Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в РФ», законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции РФ, в ряде Федеральных законов, Конституциях и уставах субъектов РФ, а также в отдельных законах субъектов РФ, не имеющие специального предназначения. К таким законам можно отнести:
Закон РФ № 21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в РФ»,
Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»,
Закон РФ 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»,
Закон РФ № 3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие...
2. Нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении.
Важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местного самоуправления признается и гарантируется в РФ. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления в соответствии со ст. 72 отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и Федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти. Часть вторая статьи 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления. Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащие в главе первой Конституции РФ об основах Конституционного строя в РФ. Не менее важными являются нормы, установленные в главе 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина. Согласно статье 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы. Далее в статье 32 ч. 2 Конституции РФ за гражданами РФ закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данная норма Конституции РФ определяет формы прямого волеизъявления граждан и осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления. Статья 33 Конституции РФ вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части 2 этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции РФ. В части 1названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления. Часть вторая статьи 131 Конституции РФ расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы. Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и Федеральными законами. Конституция РФ содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты. Из всего этого можно сделать вывод, что Конституция РФ, является основным законом общества и государства. Конституция РФ установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты. При этом нормы Конституции РФ подразделяются на нормы.
Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, другие федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является ратифицированная в 1998 г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.
В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода: 1) с 1990- 1991 г. по октябрь-декабрь 1993 г.; 2) с октября-декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивающий конституционные положения о местном самоуправлении) по настоящее время.
Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” и Закон РСФСР “О местном самоуправлении”). Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.
Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Он устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.
В качестве основы местного хозяйства Закон закрепил коммунальную собственность. Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления. В соответствии с ним союзные и автономные республики должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.
Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.
Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.
Закон использовал также понятие “муниципальная собственность”, в то время как союзный - понятие “коммунальная собственность” . Местное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в границах административно-территориальных единиц.
Закон предусматривал принятие республиками в составе Российской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории.
Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов. Глава местной администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом. Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.
Таким образом, можно заключить, что российский закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.
В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы: от 24 октября 1991 г. “О выборах главы администрации” и от 15 апреля 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Однако они не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.
Выборы глав местной администрации должны были состояться в ноябре 1991 г. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы” и принятым на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. “О порядке назначения глав администрации” главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г. был принят Закон РФ “О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации”. Он, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. “О выборах главы администрации”.
Не выполненными оказались и многие важные законодательные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, например, ст. 9 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”, предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета.
Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался Законом РСФСР “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР”, принятым 27 октября 1989 г., т.е. еще до перехода местных органов власти на принципы самоуправления. На его основе в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответствии с Законом о местном самоуправлении в РСФСР получили статус представительных органов местного самоуправления. Правовое положение депутатов этих органов регулировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 г. “О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов”.
Закон о местном самоуправлении в РСФСР подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации. Из нынешних субъектов Федерации лишь республики в составе Российской Федерации имели право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах местных Советов). Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа согласно ст. 9 Закона о местном самоуправлении обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сбалансированию местных бюджетов, решая предусмотренные законом вопросы административно-территориального деяния, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т.д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.
31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ. Договор относил установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.
Второй период связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы, местного самоуправления, сложившейся на основе, реализации Закона РСФСР о местном самоуправлении.
Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом от 21 сентября 1993 г. “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”. Указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” и от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.
Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации.
Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Были также утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных основных положений.
В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. Президентом РФ был издан Указ “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления”, в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.
22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ “О гарантиях местного самоуправления”, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В нем предусматривалось, в частности, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации может быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления. Кроме того, признавались недействующими статьи главы второй Закона РСФСР о местном самоуправлении, регулирующие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР “О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов”.
Процесс реформирования местного самоуправления изменил основы организации местного самоуправления. Прежде всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.
Вместе с тем надо иметь в виду, что упомянутые указы по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ (вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня официального ее опубликования).
Государственная Дума Федерального Собрания РФ, в своем постановлении от 10 июня 1994 г. “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации” отметила, что данные указы сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конституции РФ, ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление.
Данными нормативными правовыми актами, указывалось в постановлении, не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Констатировалось также, что не выполнен Указ Президента РФ от 21 марта 1994 г. “О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления” в части приведения актов Президента и Правительства РФ в соответствие с федеральной Конституцией.
Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.
Его разработка началась в 1994 г. Правительство во исполнение плана первоочередных мер по реализации первого Послания Президента РФ Федеральному Собранию подготовило проект федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. В декабре 1994 г. он был внесен Президентом РФ в Государственную Думу.
Еще два варианта проекта были разработаны депутатами Государственной Думы. Они обсуждались на Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ. На нем, в частности, отмечалось, что недостатками вариантов проекта закона является то, что “некоторые положения чрезмерно детализированы, что, в общем-то, должно быть предметом законодательства самих субъектов Федерации. Не бесспорна предлагаемая разработчиками схема административно-территориального устройства субъектов Федерации, что, как известно, относится к их исключительной компетенции”.
В принятом Законе об общих принципах организации местного самоуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хотя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.
Третий период связан с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления. 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.
Статья 55 Закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с данным Законом применяются в части, не противоречащей ему. Новый Закон также сохранил действие ст. 49-76 (закрепляющих полномочия местной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РСФСР о местном самоуправлении, которые применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и данному Закону. Указанные статьи действуют до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24 и 27 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В этих статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Закон предусмотрел возможность временного регулирования отдельных отношений. Так, согласно ст. 57 впредь до принятия субъектами Федерации соответствующих законов вопросы, подлежащие регулированию ими, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом, за исключением вопросов, указанных в п. 1, 2 ст. 56.
Закон установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним.
В свое время Государственная Дума, давая оценку нормативным правовым актам субъектов Федерации, принятым после октября 1993 г., в постановлении от 10 июня 1994 г. “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации” отмечала, что в ряде конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления имеются несоответствия положениям Конституции РФ. С принятием нового закона эта проблема приобрела еще большую остроту.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит ст. 62, согласно которой Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думе:
Проекты федеральных законов, обеспечивающие приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного в соответствии с данным Законом;
Проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
Проекты законодательных актов, устанавливающие ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. В ст. 58 был установлен срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона (т.е. до 1 марта 1996 г.). Однако 17 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ “О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления”, в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, “незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления” и отсутствие федерального законодательства о формировании финансовой и материальной базы местного самоуправления. Данные положения Указа вступили в противоречие с Законом об общих принципах организации местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 59 Закона 1 марта 1996 г. истекали сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ от 25 марта 1995 г. “О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” подчеркивалось, что продление сроков полномочий названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон. В этой связи применение Указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г., устанавливающего сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Согласно ч. 1 ст. 90 Конституции РФ указы Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Определение же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления (в декабре 1996 г.) противоречило упомянутому Закону (п. 1 ст. 58). Соответствующие изменения, предусматривающие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Вопрос о сроках проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с запросами Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Федерального закона.
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд, полагали, что определение сроков выборов в органы местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, Данный вопрос не должен решаться в федеральном законе. По мнению главы Республики Коми, данный вопрос находится в компетенции субъектов Федерации, а по мнению Президента РФ - входит в сферу полномочий местного самоуправления.
Конституционный Суд РФ, рассмотрев запросы, пришел к выводу, что действия оспариваемых положений закона рассчитаны только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления. Поэтому определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначить конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления.
В 1996 г. был принят Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, который призван обеспечить проведение муниципальных выборов в случаях, если: а) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату муниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотренный заключительными и переходными положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено общее правило: в случаях, если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают в установленный срок выборов, в том числе и муниципальных, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений и блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции.
После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления был принят ряд федеральных законов, развивающих его положения: “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” (1997 г.); “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” (1997 г.); “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” (1998 г.) и др.
Следующий этап реформы местного самоуправления, как констатируется в Указе Президента РФ от 11 июня 1997 г. “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации”, предусматривает завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления, а также создание финансово-экономической основы местного самоуправления, осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
Значительная роль в развитии правовой основы местного самоуправления принадлежит субъектам Федерации, обладающим большими полномочиями в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Основополагающие принципы местного самоуправления, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции РФ и Законе об общих принципах организации местного самоуправления, должны найти отражение не только в правовом механизме обеспечения местного самоуправления, но и в практической деятельности органов местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист, 1998, стр. 143..
Правовая основа местного самоуправления - это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов А.М., Лимонова Н.А. Муниципальное право России: Курс лекций. - М.: ЮИ МВД РФ. 2003, стр. 43.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре группы.
Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты , среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. Российская Федерация подписала ее 28 февраля 1996 г. Государственная Дума ратифицировала 20 марта 1998 г., а на территории России хартия вступила в силу 01 сентября 1998 года.
Вторая группа документов - это нормативно-правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон №154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации . К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.
Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты.
Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.
Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.
Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.
Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.
Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон №154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Правовая система "Гарант" местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базового федерального закона.
Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.
В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Специальными законами являются, например - Федеральный Закон №154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон №126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон №138 от 26.11.96 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный Закон №8 от 08.01.98 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.
К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации №21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»; Закон Российской Федерации 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»; Закон Российской Федерации №3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие, а так же налоговый и бюджетный кодексы.
1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местное самоуправление - это «организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:
Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации;
федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;
конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
2. МЕЖДУНАРОДНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Одним из таким актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.
Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления (ст. 4), закрепляет гарантии защиты территории местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того, она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст.11).
При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую
информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.
3. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.
В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
Управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н исполнение местного бюджета;
Установление местных налогов и сборов;
Осуществление охраны общественного порядка;
Иные вопросы местного значения.
Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:
Право на судебную защиту;
Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;
Запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.
4. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Иначе говоря, федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации» . Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон «в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 7 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ему не могут противоречить другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в этих законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции Российской Федерации и названного закона. Это в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Данный закон устанавливает территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью, определяет органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.
Особенная роль Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Так, полномочия органов государственной власти Российской Федерации устанавливает ст. 4, согласно которой на федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и о других федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов местного самоуправления за нарушение законов; организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях; основ муниципальной службы и т. д. Федеральные органы государственной власти обязаны обеспечивать соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
порядка судебной защиты прав местного самоуправления; федеральных гарантий финансовой самостоятельности; регулирование основ муниципальной службы и т. д. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации. При этом им передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий и осуществляется контроль за их реализацией. К ведению Российской Федерации в области местного самоуправления в лице соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Целям обеспечения федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления служит Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 22.06.98) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который «устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав». Данный закон применяется в случаях, если:
представительным органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления и т.п., но только в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Для установления и обеспечения федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления был принят Федеральный закон от 25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который «определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления».
«Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации» установлены Федеральным законом от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный закон определяет понятия муниципальной должности, муниципальной службы, разряды, ограничения, поощрения, ответственность, гарантии муниципальных служащих и другие вопросы муниципальной службы.
Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой механизм его реализации». Некоторые из этих актов продолжают составлять правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» и др.
4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96 №8-252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.5 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают и изменяют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных выборах (например, Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о местном референдуме (например, Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298 «О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в Красноярском крае»). Закон относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов о передаче собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, ст.13-14 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты Российской Федерации могут принимать законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об установлении административной ответственности по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают региональные программы развития местного самоуправления. Они также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией.
Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального законодательства». Так, законом Архангельской области устанавливается соподчиненность муниципальных образований, законом Чувашской республики полностью регламентируется деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда областей устанавливается структура органов местного самоуправления. В ст.4 Закона Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» установлено, что «дата проведения выборов определяется Законодательным Собранием края по согласованию с Губернатором края», что «является вмешательством в компетенцию органов местного самоуправления». Таким образом, при наличии большого разнообразия в подходах к регулированию конкретных вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, недопустимо нарушение основ организации и деятельности местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Ст.8 данного закона определяет «руг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации. В соответствии с законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно ст. 9 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае» «государственная регистрация устава муниципального образования осуществляется управлением юстиции администрации края в месячный срок со дня его представления». По результатам рассмотрения заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений: а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. Отказ в регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть обжалованы в суд. Ст.8 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что «основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации». Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования), «которое осуществляется при наличии его государственной регистрации».
Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории.
Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.8 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (Закон Красноярского края от 22.06.98 №3-110 «О предметах ведения муниципальных образований»).
В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (например, согласно ст.21 Устава города Красноярска «на городских выборах... избираются... Глава города» а согласно ст. 10 Устава закрытого административно-территориального образования г. Железногорск Красноярского края избирается глава администрации). При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 14 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу (например, ст. 54 Устава города Красноярска определяет, что «систему правовых актов города образуют:
решения, принятые на референдуме, нормативные и индивидуальные акты городского Совета и администрации города»). Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.
В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (например, ст. 27, 36 Устава закрытого административно-территориального образования г. Железногорск Красноярского края).
В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др. (например, Регламент Городского Совета закрытого административно-территориального образования город Железногорск Красноярского края (утв. решением Городского Совета от 27.02.97 №2-11Р) (ред. от 23.06.98).
